Особую группу некоммерческих организаций, безотносительно к их формам, образуют некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента. По своей сути такие НКО являются филиалами зарубежных государственных ИР НЧК, а не общественными организациями, которыми они считаются по своей юридической форме.
Это понятие существует с начала ХХ в., когда в США[1] и ряд других стран сформулировали достаточно жёсткое отношение институтов государства к негосударственным структурам, существующим и выполняющим волю зарубежных государств[2]. В действительности, например, Русская православная церковь в империи монголов, наверное, может рассматриваться в качестве иностранного агента, как и католические легаты во всём мире. В отличие от дипломатов, действующих легально, иностранные агенты работают, как правило, скрытно, маскируя свою деятельность какой-либо легальной работой.
За рубежом достаточно быстро оценили опасность иностранных НКО и их представителей. Это осознание пришло одновременно с пониманием того, как можно такие институты использовать в своих целях.
Так, финансирование до революции 1917 г. большевиков из банков Нью-Йорка и немецкого Генерального штаба было, наверное, самым первым массовым использованием общественных и политических институтов в качестве иностранных агентов.
В соответствии с законодательством иностранным агентом изначально могла быть признана любая некоммерческая организация, получающая финансовую поддержку изза рубежа и (или) ведущая политическую деятельность. Впоследствии закон ужесточили. В действительности в политике очень часто используются такие структуры и отдельные лица, которые могут легально лоббировать иностранные интересы, но чаще всего это делается скрытно.
В России иностранным агентом может быть признано не только НКО, но и иностранные СМИ, организации и физические лица.
Формально для иностранных агентов требуется только внесение в реестр и упоминание об их статусе, что приводит к ряду ограничений в работе.
Например, при любом упоминании иноагента необходимо указывать, что это лицо исполняет функции иностранного агента. НКО, внесённые в реестр, обязаны предоставлять в Минюст России программы о планируемых мероприятиях, а после них – отчётность.
С 1 марта 2021 г. в России действует новая редакция ст. 330.1 УК РФ – ？Злостное уклонение от исполнения обязанностей, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в связи с признанием лица выполняющим функции иностранного агента？[3].
Если ранее иноагент уже привлекался к административной ответственности по ч. 2 ст. 19.34.1 КоАП РФ, то против него могут возбудить уголовное дело. Повторное нарушение может грозить наказанием от штрафа в 300 тыс. руб. до лишения свободы на срок до двух лет. Если не включить себя в реестр самостоятельно, за это тоже грозит штраф. Причём сделать это необходимо до того, как Минюст признает вас иноагентом. Решение о внесении в реестр может быть оспорено в суде, но практика показывает, что добиться выхода из него не так просто.
Под понятием ？иностранный агент？ понимаются российские некоммерческие организации, получающие денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства (либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ), и участвующие в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации).
Признание конкретных российских некоммерческих организаций выполняющими функции иностранного агента, объективно обусловленное тем, что они реально вовлечены в установленную названным Федеральным законом систему правоотношений, связанных с получением денежных средств и иного имущества от иностранных источников, предназначено для их идентификации в качестве специфического субъекта политической деятельности, осуществляемой на территории России и не означает указания на исходящую от данных организаций угрозу тем или иным государственным и общественным институтам, даже если они действуют по поручению и (или) в интересах соответствующих иностранных источников. Поэтому любые попытки обнаружить в словосочетании ？иностранный агент？, опираясь на сложившиеся в советский период и, по существу, утратившие своё значение в современных реалиях стереотипы, отрицательные контексты, лишены каких-либо конституционно-правовых оснований.
В условиях, когда Российская Федерация не мыслит себя вне мирового сообщества, получение российскими некоммерческими организациями, принимающими участие в политической деятельности, иностранного финансирования, по смыслу правовой позиции, сформулированной Конституционным судом Российской Федерации в постановлении от 22 июня 2010 г. № 14-П, само по себе не может ставить под сомнение лояльность таких организаций по отношению к своему государству. Иное не только было бы несовместимо с конституционной необходимостью обеспечения взаимного доверия и уважения граждан (их объединений) и государства, но и противоречило бы Конституции России, возлагающей на государство обязанность охранять достоинство личности и не допускать его умаления.
Соответственно, законодательная конструкция некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, не предполагает её негативной оценки со стороны государства, не рассчитана на формирование отрицательного отношения к осуществляемой ею политической деятельности и тем самым не может восприниматься как проявление недоверия или желания дискредитировать её и (или) цели её деятельности.
По смыслу положений Федерального закона ？О некоммерческих организациях？ обязательный признак некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента,– участие в политической деятельности, т. е. участие (в том числе путём финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях.
Однако их отсутствие исключает отнесение НКО к выполняющей функции иностранного агента, даже если организуемые (проводимые) с её участием акции объективно были сопряжены с критикой решений государственных органов либо вызвали в общественном мнении негативные оценки проводимой ими государственной политики. Кроме того, такие цели должны быть присущи деятельности непосредственно некоммерческой организации, но не отдельным её членам, тем более вопреки решениям данной некоммерческой организации.
С учётом сказанного необходимо рассмотреть финансовую базу ？потенциально небезопасных для государства？ НКО. К сожалению, данные по доходам предоставлены далеко не всеми организациями, но и того, что есть, достаточно. Итак,
общее число НКО в нашей базе[4] составляет только часть их общего числа в России. Этого достаточно для статистических исследований относительных величин, но абсолютные числа, например, суммы доходов, далеко не окончательные и могут отличаться от реальных на порядок и даже на несколько порядков.
В частности, в базе имеются отчёты НКО за 2002–2018 гг. Разумеется, не все НКО сдавали отчёты за эти годы. И далеко не в полном объёме. Всего по базе сдали финансовые отчёты только 30 442 НКО, из них ？небезопасных для государства？, которых теоретически можно использовать против страны, было признано – 27 136, или 89%!
Общий доход этих НКО равен 3708 304787 490 руб., из них ？небезопасные？ НКО – 3 666 770 663 891 руб., или более 90%, что составляет около 50 млрд долл.
Даже если разделить по годам, это составит огромную сумму, а за весь период эта сумма будет примерно равна ежегодному военному бюджету России. Представление о ？бедных НКО？, как оказывается, полностью не соответствует действительности: даже их видимая ресурсная база наводит на размышления о недооценке значения этих факторов в политике.
Предположим, что мы учли в своей базе 10% от реального количества НКО в России, и предположим, что доля действующих под контролем извне тоже 10% – значит сумма 50 млрд долл., возможно, близка к действительности.
Официально США признавали финансирование украинских НКО, например, в объеме 5 млрд долл., что совершенно очевидно не соответствует действительности: численность НКО – иностранных агентов в этой стране как минимум составляла несколько десятков тысяч.
Это очень осторожные допущения, реальные вливания в НКО из-за границы могут быть в разы или на порядки больше, но вряд ли меньше. Это можно сопоставить с общими доходами НКО в отдельных регионах России, которые теоретически относятся к ？небезопасным？ НКО (табл. 1).
Таблица 1. Доходы ？небезопасных？ НКО по регионам
В таблице видно, что на Москву приходится львиная доля доходов ？небезопасных？ НКО. И наоборот, ？закрытый？ для Запада Севастополь существенно ？отстаёт？ от других регионов по объёму финансирования НКО.
При этом только некоторая часть НКО имеет финансовую поддержку в своём регионе (в целом менее 10%, в том числе и ？небезопасных？ НКО).
Это означает:
– во-первых, слабый региональный контроль;
– во-вторых, остаётся открытым вопрос об источниках финансирования, ведь остальные 90% кто-то инвестирует.
Гораздо интереснее представляется разбивка по регионам поддержки некомерческих организаций, которая даёт достаточно неожиданные результаты (табл. 2).
Таблица 2. Поддерживаемые регионами ？небезопасные？ НКО
Данные таблицы наводят на мысль о регионах-лидерах, в которых местные власти поддерживают собственные НКО или (также не исключено) своего рода ？лидеров по коррупции？. Москва на удивление не в лидерах.
Лидируют Санкт-Петербург, Татарстан и промышленные центры.
Возможно, что правительства этих регионов особенно озабочены поддержанием организаций культуры и науки или это способ перераспределения финансовых потоков?
Подобная внимательность к некомерческим организациям со стороны региональных властей может быть вызвана нескольким причинами:
– стремлением содействовать социально-экономическому и культурно-духовному развитию своей территории;
– противодействовать внешнему негативному влиянию;
– коррупцией и стремлением перераспределить финансовые потоки в пользу заинтересованных лиц.
В любом случае это требует комментариев, потому что знак ？плюс？ или ？минус？ может быть поставлен в зависимости от того, насколько эти НКО действуют в интересах государства и общества.
Есть ещё один вариант – неполная статистика по НКО. Этот вариант нельзя не учитывать, он наверняка основной, так как, основываясь на доступных данных, можно только оценивать развитие тенденций, а не фактическое положение дел.
В любом случае представленная информация заставляет задумываться прежде всего о необходимости тщательного мониторинга и анализа состояния и перспектив развития некоммерческих организаций (НКО).
Их отставание от мирового уровня – прямая угроза обществу и государству, не менее важная, чем отставание в развитии таких военных институтов развития национального человеческого капитала, как в сфере вооружений, военной и спецтехники (ВВСТ) или оборонно-промышленного комплекса (ОПК).
Авторы: Боброва О.В., Подберезкин А.И., Подберезкина О.А.
Статья была опубликована в журнале “Обозреватель - Observer” №8 за 2021г.
[1] До начала XX в. федеральное правительство США не пыталось напрямую регулировать деятельность иностранных агентов, хотя озабоченность проявлялась уже с самого основания республики. (Так, в 1790 г. президент США Джефферсон, требуя централизации международных отношений в руках исполнительной власти, отмечал, что иностранные агенты не должны проявляться между президентом и другими властными структурами.) Первым законом, регулирующим действия иностранных агентов в США, стал Закон о радио 1912 г., запретивший иностранцам владеть американскими радиостанциями. Следующий Закон о радио 1927 г. ограничил участие иностранцев в американских радиостанциях 20% (в настоящее время предел 25%).
[2] По состоянию на март 2021 г. иностранные агенты в России делятся на три группы, которые в разные годы были определены законодательно:
– некоммерческие организации – иностранные агенты – с 2012 г.;
– СМИ – иностранные агенты – с 2017 г.;
– физические лица – иностранные агенты – с 2020 г.
Физическое лицо – иноагент может быть дополнительно признано СМИ, что влечёт для него обязанность регистрации соответствующего юридического лица.
Реестры (они же – списки) иностранных агентов ведёт Министерство юстиции России, добавляя в них информацию или удаляя оттуда организации. Законом предусмотрена обязанность организации, выполняющей функции иностранного агента, самостоятельно сообщить об этом в Минюст, инициировав своё включение в реестр. Однако Министерство юстиции России может установить статус НКО как иностранного агента по своей инициативе и потребовать от НКО подать заявление о включении в реестр. При отказе НКО от подачи такого заявления Минюст имеет право оштрафовать организацию или приостановить её работу на срок до полугода. Решение Минюста может быть оспорено в судебном порядке.
[3] http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_10699/667241044ee13d7f4454f8d849dc1007a2f700a5/
[4] Такая база составлена в Центре военно-политических исследований МГИМО для анализа деятельности НКО в рамках НИР вместе с программным обеспечением по многочисленным официальным источникам под руководством директора лаборатории А. Б. Немченко.
>>ЧАСТЬ I<< >>ЧАСТЬ II<< >>ЧАСТЬ III<< >>ЧАСТЬ IV<< >>ЧАСТЬ V<<
29.09.2021