150
used photo: Liberty by Nathan Blair // www.flickr.com/photos/29418769@N07/
？ Никольская Г.К., 04.05.2020
В апреле 2020 года, находясь под огнем критики многочисленных оппонентов, считающих его действия по борьбе с коронавирусной инфекцией несвоевременными и неэффективными, президент Трамп объявил в своем твиттере, что намерен временно приостановить въезд иностранцев в США, для того чтобы не позволить им конкурировать с американцами на рынке труда. Это громкое заявление было прокомментировано буквально всеми изданиями и телевизионными каналами, как в США, так и за рубежом. Большинство комментаторов посчитало, что Дональд Трамп намерен абсолютно и полностью закрыть страну. Но через два дня (22апреля) президент подписал указ, который вряд ли можно назвать всеобъемлющим. Согласно этому документу, на 60 дней приостанавливается рассмотрение дел о предоставлении green card иностранцам, которые в момент его подписания находились вне территории США и не имели на руках оформленной американской визы либо других документов, дающих право на въезд в страну. Указ предусматривает ряд исключений. Под запрет не попадают представители медицинских профессий – вирусологи, врачи, медсестры, младший медицинский персонал. Запрет не распространяется на иностранцев-инвесторов, которые получают green card в обмен на крупные инвестиции в экономику США. Исключение делается также для служащих американской армии и членов их семей, для членов семей американских граждан и для некоторых других категорий. Указом не запрещается выдача так называемых nonimmigrant виз (т.е. виз, получатели которых не переезжают на постоянное жительство в США), но дается указание соответствующим ведомствам в 30-дневный срок проанализировать их возможное влияние на занятость американцев, с тем чтобы, если потребуется, внести соответствующие поправки в принятый документ.
По словам одного из главных советников президента по вопросам иммиграции Стивена Миллера, данный указ является первым важным шагом на пути дальнейших масштабных и долгосрочных изменений американской иммиграционной политики.
В настоящий момент, когда границы закрыты по всему миру, авиасообщение в значительной степени остановлено, а деятельность американских консульств и офисов службы гражданства и иммиграции внутри США ограничена карантинными мерами, какого-либо серьезного дополнительного воздействия на и без того сократившийся до минимума миграционный поток данный указ оказать не может. В значительной степени это политический предвыборный ход, имеющий целью продемонстрировать заботу Трампа о своих избирателях в условиях 22-миллионной безработицы, их здоровье и занятости.
Сделанные в указе исключения для медиков вряд ли помогут справиться в короткие сроки с нехваткой врачей для борьбы с эпидемией. Почти за месяц до подписания указа государственный департамент США обратился с призывом к медицинским работникам-иностранцам, ожидающим американскую визу, срочно связаться с ближайшими консульствами или посольством в своих странах. Но в существующих условиях быстро снять все бюрократические и транспортные ограничения не получится. Кроме того, внутри США система лицензирования медиков-иностранцев имеет весьма сложный характер. За исключением ряда штатов, где признаются медицинские дипломы, полученные в Канаде, все врачи, приехавшие из-за границы, для получения лицензии должны сдать дополнительный экзамен (The United States Medical Licensing Examination), прием которого временно приостановлен в связи с эпидемией.
Если вернуться к определению указа как ？первого шага на пути изменений？, следует признать этот шаг достаточно взвешенным и осторожным. Ни одна из категорий иммигрантов, которая потенциально может внести вклад в оживление экономики, под данный запрет не попала. Исключен весь комплекс nonimmigrant виз, в который входят временные рабочие визы, студенческие, туристические. Обучение иностранных студентов приносит образовательной системе страны около сорока миллиардов долларов в год. Туризм, когда станет вновь возможен, поможет восстановлению гостиничного и ресторанного бизнеса, музеев. Особая категория – программы временной занятости, так называемые визы группы ？Н？. О необходимости их реформирования дискуссия ведется много лет. Большинство специалистов считают масштабы существующих программ недостаточными, а процедуру оформления виз чрезвычайно сложной и медленной. Многочисленные распоряжения Трампа привели к еще большему увеличению бюрократических процедур. Уже сейчас очевидно, что в период восстановления американская экономика будет нуждаться как в квалифицированных специалистах (программа Н-1В), так и в сезонных рабочих (программа Н-2А). Вопрос о том, в каком направлении будут вноситься изменения в эти программы, остается открытым. До сих пор позиция Трампа заключалась в том, что увеличение количества временных рабочих мест для иностранцев возможно лишь в обмен на сокращение числа семейных green card и отмены визовой лотереи. Но с этим категорически не согласен Конгресс.
Представители Демократической партии в Конгрессе встретили подписанный указ резкой критикой, заявив, что подобные решения имеют право принимать лишь законодатели, а президент должен следовать принятым законам. Аргументом в пользу Трампа может служить вынесенный в июне 2018 года вердикт Верховного суда США, согласно которому введенные ранее президентским указом ограничения на въезд граждан ряда стран (Сирия, Ливия, Иран, Йемен, Сомали) были признаны правомочными. При этом суд сослался на одну из статей Закона об иммиграции и гражданстве 1965 года (Immigration and Nationality Act of 1965), дающей право президенту принимать решения о запрете допуска иностранцев на территорию страны, а также определять круг лиц, подпадающих под действие запрета, устанавливать длительность его действия и условия снятия.
Критике в США сейчас подвергается не только последний указ Трампа. Его оппоненты считают, что целый ряд предыдущих решений привел в условиях развернувшейся эпидемии к возникновению дополнительных рисков. Так, согласно распоряжению президента, служба гражданства и иммиграции (USCIS) теперь должна рассматривать дела претендентов на green card с учетом уровня образования, финансового положения, возраста с тем, чтобы отсечь иностранцев, которые в дальнейшем могут стать получателями помощи от государства и нагрузкой на социальную систему (public charge). Данный указ первоначально был заблокирован федеральным судом, но в январе 2020 г. Верховный суд признал его правомочным. Однако еще до вступления указа в силу появились сообщения о том, что многие иммигранты отказываются от участия в программе продовольственной помощи (food stamps) и просят исключить из этой программы своих детей, а также перестают обращаться за медицинской помощью в рамках Medicaid. И только когда число заболевших коронавирусной инфекцией уже исчислялось тысячами, и стало очевидным, что эпидемию невозможно победить, если своевременно не будут выявляться все инфицированные, на сайте USCIS появилось сообщение: ？USCIS призывает всех иностранцев с симптомами COVID-19 (лихорадка, кашель, затруднение дыхания) обращаться за медицинской помощью или услугами служб профилактики. Такое лечение и услуги в дальнейшем в качестве “общественной нагрузки” иностранцам вменены не будут？[i]. Тогда же было объявлено, что все полицейские операции по выявлению нелегальных иммигрантов приостановлены, и люди также могут обращаться к медикам без опасения быть задержанными и депортированными.
Строительство стены на границе с Мексикой стало как символом иммиграционной политики Трампа, так и постоянным яблоком раздора между администрацией и Конгрессом. Эти споры продолжились и в условиях коронавируса. В своем обращении к нации в феврале 2020 г. президент пообещал к началу следующего года закончить сооружение дополнительных 500 миль (800 км) заграждений[ii]. В разгар эпидемии работы на строительстве продолжились. По сообщениям американской печати, только в феврале текущего года на строительство стены министерство обороны выделило 3,8 млрд долл., а всего на эти цели из бюджета Пентагона к весне 2020 года было потрачено уже около 10 млрд долл.[iii]. Возмущенные законодатели-демократы требуют остановить работы, так как присутствие больших групп строителей на территории южных штатов может быть опасным как для самих рабочих, так и для жителей окружающих населенных пунктов. А деньги, по мнению оппонентов Трампа, следует потратить не на стену, а на систему здравоохранения, поддержку малого бизнеса и борьбу с эпидемией. Письма с этими требованиями, подписанные двадцатью сенаторами и шестьюдесятью шестью конгрессменами, в апреле 2020 года были направлены президенту, генеральному прокурору, министру обороны и исполняющему обязанности министра внутренней безопасности.
Трамп не раз с гордостью заявлял, что его администрация покончила с практикой ？catch and release？, т.е. практикой, когда задержанных за пересечение границы и попросивших убежище условно освобождали до заседания иммиграционного суда, который должен либо подтвердить право на получение статуса беженца, либо отклонить прошение. В последнем случае человек подлежит депортации. Согласно решению Трампа, все, ожидающие суда, должны помещаться в центры временного содержания, где они сдают отпечатки пальцев, а с осени 2019 г. и образцы ДНК. За время правления нынешнего президента было построено около 20 новых центров, тем не менее, они остаются страшно перегруженными. В начале 2019 г. министерство внутренней безопасности опубликовало новый документ под названием ？протоколы о защите мигрантов？ (Migrant Protection Protocols). Согласно документу, все, достигшие мексикано-американской границы и подавшие прошение об убежище, должны оставаться на территории Мексики. С правительством Мексики было достигнуто соглашение о том, что в этой стране поблизости от границы создаются центры для проживания мигрантов, ожидающих решения американского иммиграционного суда. С момента введения протоколов в действие по март 2020 г. так в Мексику отправлено 60 тысяч человек. Мексиканские центры оказались еще более перегруженными, чем американские, а условия проживания в них гораздо хуже. Аналогичное соглашение было заключено с Гватемалой. Вспыхнувшая эпидемия сделала все эти центры, как и центры на территории США, опасными очагами заражения. В 20-х числах марта Гватемала приостановила прием рейсов с депортированными из США гражданами Гондураса и Сальвадора, Мексика также заявила, что будет принимать только мексиканских граждан.
К моменту начала эпидемии количество дел, скопившихся в иммиграционных судах, исчислялось сотнями тысяч. Чтобы как-то справиться с этим потоком, иммиграционные суды продолжали работать, когда все прочие суды, включая Верховный суд, уже приостановили свою деятельность. Хотя чрезвычайное положение было объявлено в стране 13 марта, большинство иммиграционных судов функционировали, несмотря на протесты их персонала, подвергавшегося, также как и посетители, угрозе заражения. Из 69 судов закрылись 11, главным образом в штате Вашингтон и Калифорнии, где число заболевших в тот момент было особенно велико.
В связи с этой ситуацией двадцать сенаторов-демократов во главе с Камалой Харрис обратились с письмом к руководителям министерства внутренней безопасности, службы иммиграционной и таможенной полиции и службы таможенной и пограничной охраны с требованием обеспечить безопасность иммигрантов, судей и персонала. С аналогичными требованиями выступила национальная ассоциация иммиграционных судей. Лишь 24 марта правительство объявило, что все, запланированные до 22 апреля слушания дел о предоставлении убежища иностранцам, ожидающим решения, переносятся на более поздние сроки.
Нет сомнения, что как только граница с Мексикой будет открыта, к ней вновь устремятся тысячи беженцев. Резко ограничить их прием Трамп вряд ли сможет, он уже сократил ежегодный прием беженцев до исторического минимума, за что его постоянно критикуют. Перед администрацией по-прежнему будет стоять чрезвычайно сложная проблема обеспечения эпидемиологической безопасности на границе, безопасности беженцев, сотрудников службы пограничной охраны, персонала иммиграционных судов. В тоже время разворачивающийся экономический кризис с новой остротой поставит вопрос о нелегальной занятости, несмотря на все меры борьбы, предпринимаемые президентом. И все это вряд ли разрешится само собой к ноябрьским выборам.
Примечания:
[i] Undocumented U.S. Immigrants and Covid-19. The New England Journal of Medicine. March 27, 2020. https://www.nejm.org/doi/full/10.1056/NEJMp2005953
[ii] President Trump’s 2020 State of the Union Address.Feb.4,2020. https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-state-union-address-3/
[iii] Gaby Del Valle. Trump’s Second Term Agenda. Washington Monthly. April/May/June 2020. https://washingtonmonthly.com/magazine/april-may-june-2020/trumps-second-term-immigration-agenda/