Первой всероссийской конференции ？Закупки в оборонно-промышленном комплексе？
Москва, 21 ноября 2013 г.
Конференция проведена при поддержке: Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации, Военно-промышленная комиссия при правительстве Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств (Рособоронпоставка), Федеральное агентство специального строительства (Спецстрой), Счетная палата, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор).
В конференции участвовали:
247 участников от 142 предприятий и организаций, в том числе представители федеральных органов исполнительной власти: Военно-промышленная комиссия при правительстве Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств (Рособоронпоставка), Федеральное агентство специального строительства (Спецстрой), Счетная палата, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ).
Участники конференции обсудили:
1. Значение закупочной деятельности для реализации программы вооружений и модернизации оборонно-промышленного комплекса.
2. Задачи, стоящие перед предприятиями и организациями оборонно-промышленного комплекса в области организации системы закупок и ее совершенствования.
3. Опыт закупочной деятельности в условиях существующей нормативно-правовой базы, регулирующей закупки ОПК.
4. Проблемы реализации федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ ？О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд？.
5. Опыт закупочной деятельности предприятий из других отраслей и его применимость для предприятий ОПК.
6. Зарубежный опыт применения контрактной системы для оборонного заказа.
7. Ключевые проблемы закупок в оборонно-промышленном комплексе и способы их решения.
8. Направления совершенствования системы закупок в оборонно-промышленном комплексе.
9. Первоочередные меры по совершенствованию законодательной, методической и организационной базы закупок ОПК.
Участники конференции отметили:
1. Задача модернизации оборонно-промышленного комплекса требует модернизации системы управления закупками ОПК.
2. Сложившаяся система регулирования закупок в оборонно-промышленном комплексе не учитывает в полной мере специфики работы оборонных предприятий, что приводит к возникновению проблем и рисков, нехарактерных для других отраслей.
Во-первых, централизованное формирование гособоронзаказа и трехуровневое законодательное регулирование закупок для его исполнения.
Все предприятия и организации оборонно-промышленного комплекса являются исполнителями государственного оборонного заказа, который формируется централизованно и утверждается правительством Российской Федерации, что нехарактерно для других отраслей. Правовые основы государственного регулирования отношений, связанных с формированием, особенностями размещения и выполнением государственного оборонного заказа, устанавливаются федеральным законом от 29 декабря 2012 года № 275-ФЗ ？О государственном оборонном заказе？ (далее – Закон № 275-ФЗ).
Государственные заказчики размещают заказ и осуществляют отбор исполнителей в соответствии с законом, регулирующим закупки для государственных и муниципальных нужд. С 1 января 2014 года таким законом становится федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ ？О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд？ (далее – Закон № 44-ФЗ). Этот закон предусматривает ряд особенностей при закупках в целях обеспечения обороны и безопасности страны, но не синхронизирован с законом ？О государственном оборонном заказе？.
Подавляющее большинство закупок, которые проводят предприятия ОПК – головные исполнители и исполнители гособоронзаказа, осуществляется и будет осуществляться не по Закону № 44-ФЗ, а в соответствии с федеральным законом от 8.07.2011 № 223-ФЗ ？О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц？ (далее – Закон № 223-ФЗ). При разработке Закона № 223-ФЗ особенности работы оборонных предприятий не учитывались.
Последовательное выполнение всех трех изначально несогласованных законов приводит к существенному увеличению сроков и росту накладных расходов на закупку продукции, необоснованных с точки зрения достижения результата, но необходимых для соблюдения всех норм упомянутых выше законов. Кроме того, исполнение несинхронизированных и вследствие этого избыточных процедур дискредитирует верную идею применения конкурентных закупок для повышения эффективности деятельности предприятий.
Такая ситуация приводит к снижению эффективности расходования средств на выполнение гособоронзаказа и создает риск срыва сроков его исполнения.
Модернизация системы законодательного регулирования закупок оборонно-промышленного комплекса требует скоординированной работы различных органов исполнительной и законодательной власти, профессионального и экспертного сообществ. Акцент должен быть смещен с идеи ？проведение всеми множества процедур закупки？ на ？синхронизированное планирование закупок во всей цепочке ？заказчик – поставщик – исполнитель？. Цель – оставить проведение конкурентных процедур, предусмотренных Законами № 223-ФЗ и № 44-ФЗ, только в тех случаях, где конкуренция целесообразна экономически и проведение конкурентных процедур на стадии выбора поставщика обусловлено полезностью. Также необходима системная работа по упорядочению применения системы классификаторов в различных нормативных, правовых и методических актах, выпускаемых различными ведомствами. Координатором такой работы может стать Военно-промышленная комиссия при правительстве Российской Федерации как постоянно действующий орган, осуществляющий организацию и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации государственной политики по военно-промышленным вопросам.
Во-вторых, необходимость обеспечения баланса открытости и безопасности закупок.
Закупки предприятий ОПК должны удовлетворять одновременно двум требованиям: а) максимальной открытости и прозрачности информации о закупках, б) защиты государственной тайны.
Закон № 223-ФЗ является основным законом, регулирующим закупочную деятельность предприятий и организаций оборонно-промышленного комплекса. Этот закон требует обеспечения гласности и прозрачности закупок. Закон предусматривает возможность не размещать на официальном сайте сведения о закупке, составляющие государственную тайну, при условии, что такие сведения содержатся в документации о закупке. Однако предприятия выражают обеспокоенность тем, что вынуждены публиковать в открытых источниках информацию о закупках, каждая из которых по отдельности не содержит сведений о государственной тайне, но по совокупности эти закупки раскрывают состав изделия, порядок и стоимость его изготовления, что может привести к нарушению федерального закона от 21.07.1993 № 5485-1 ？О государственной тайне？ и нанести ущерб безопасности страны.
Для защиты государственной тайны может быть использована предусмотренная законом возможность не публиковать на официальном сайте сведения о закупках, по которым принято решение правительства Российской Федерации. Постановлением правительства РФ от 14 июня 2012 г. № 591 утвержден Порядок подготовки и принятия актов правительства Российской Федерации об определении конкретной закупки, перечней и (или) групп товаров, работ, услуг, сведения о которых не составляют государственную тайну, но не подлежат размещению на официальном сайте. Порядок предусматривает участие в подготовке и согласовании таких актов различных федеральных органов исполнительной власти.
Применение предусмотренного законом механизма для своевременного обеспечения безопасности закупок требует скоординированной работы предприятий ОПК и федеральных органов исполнительной власти. Эффективность этой работы может быть существенно повышена при координирующем участии Военно-промышленной комиссии при правительстве Российской Федерации.
В-третьих, необходимость обеспечения баланса между открытой конкуренцией поставщиков и устойчивыми кооперационными связями.
Изделия, выпускаемые головными исполнителями оборонного заказа, как правило, являются результатом многоуровневой кооперации большого числа исполнителей. В случае сложных изделий число таких исполнителей может насчитывать сотни и даже тысячи. Применение конкурсов, аукционов и других конкурентных процедур закупок для выбора исполнителя на каждом уровне кооперации требует временных затрат, которые не позволят выдержать сроки, предусмотренные гособоронзаказом. Кроме того, во многих случаях исполнители являются безальтернативными в силу задания специальных требований к продукции проектом или исторически сложившейся структурой отрасли. В результате предприятия ОПК существенно увеличивают объем закупок у единственного поставщика, так как иной возможности существующим законодательством не предусмотрено.
Стандартный подход контролирующих органов к правилам закупок, опирающийся на представление о конкуренции как об универсальном инструменте повышения эффективности расходования бюджетных средств и борьбы с коррупцией, вынуждает предприятия ОПК затрачивать значительные ресурсы на обоснование необходимости заключения договоров со своими поставщиками, включенными в производственные цепочки. Как следствие возрастают накладные расходы, которые ложатся на стоимость готовой продукции, сокращается время на выполнение гособоронзаказа.
С другой стороны, отсутствие ясных правил закупок, отражающих специфику ОПК, позволяет недобросовестным заказчикам всех уровней списывать на ？специфику？ свои неквалифицированные и недобросовестные действия, что мешает реализовать мощный потенциал повышения эффективности, заложенный в регламентации закупок.
Для разработки правил закупок, способных эффективно работать на исполнение задач, стоящих перед предприятиями оборонно-промышленного комплекса, необходимы:
а) политическая воля руководства, которая может быть выражена в решениях Военно-промышленной комиссии при правительстве Российской Федерации;
б) инициатива предприятий, экспертного сообщества по совершенствованию законодательного и нормативно-методического обеспечения закупочной деятельности ОПК, организатором и координатором которой может стать Национальная ассоциация институтов закупок.
3. Для решения задач модернизации оборонно-промышленного комплекса необходима модернизация системы закупок: не набор законов, регулирующих закупки отдельных предприятий, а система управления закупками оборонно-промышленного комплекса как единой сложно организованной структуры, главная задача которой – своевременное, качественное, эффективное выполнение государственного оборонного заказа.
Такая система должна базироваться на сочетании традиционных и инновационных организационных подходов.
Такая система должна предусматривать:
долгосрочное планирование закупочной деятельности, ориентированное на создание оптимальных условий для реализации гособоронзаказа; сочетание централизованного планирования и управления и рыночных механизмов; оценку результатов закупок не по степени их открытости и конкурентности, а по своевременности и качеству выполнения гособоронзаказа, конкурентоспособности на мировом рынке продукции, выпускаемой предприятиями ОПК; сквозное распределение ответственности и полномочий на всех этапах закупок в ходе выполнения гособоронзаказа; контроль за осуществлением хода закупок не по процессу, а по целям и результатам каждого этапа; контроль за осуществлением закупок, независимый от ответственных за ход закупок, включая ведомственный, общественный и экспертный контроль; смещение акцента при контроле закупок и оценке действий менеджмента предприятий от исключительно внешних формальных показателей (% закупки по конкурсу, % закупки по аукциону, % закупки у единственного поставщика) к комплексному анализу (с учетом таких факторов, как, например, ？обоснованность закупок у единственного поставщика？, ？обоснованность ценообразования？); сквозной подход к ценообразованию и управлению ценами; сочетание централизованных и децентрализованных закупок; возможность закупки не только продукции, но также решений и целевых эффектов; возможность обоснованного заключения контрактов жизненного цикла; возможность выстраивания цепочек поставок и управления ими; возможность выстраивания долгосрочных партнерских отношений между всеми участникам выполнения гособоронзаказа, включая организации, представляющие фундаментальную науку, отраслевые институты и конструкторские бюро, предприятия ОПК, их поставщиков и подрядчиков; роль генеральных конструкторов в гособоронзаказе; реализацию социальных функций предприятий, являющихся градообразующими; использование преимуществ научно-производственных кластеров; использование механизмов государственно-частного партнерства; использование методов, обеспечивающих взаимовыгодное, а не навязанное привлечение к закупкам субъектов малого и среднего предпринимательства; использование механизмов управления рынком поставщиков и подрядчиков, стимулирование локализации передовых технологий на территории страны, разработки и производства инновационной продукции; правильный учет закупок по долгосрочным договорам, заключенным изначально конкурентно (с целью избежать искусственно полученного высокого процента якобы неконкурентных закупок, на самом деле явившихся следствием исполнения таких долгосрочных договоров).
Предприятиями и организациями оборонно-промышленного комплекса, других отраслей, научным и экспертным сообществами накоплен достаточный опыт для создания системы закупок, адекватной задачам модернизации оборонно-промышленного комплекса. Для осуществления этой работы необходимы организационные механизмы, во-первых, для обобщения и анализа накопленного опыта, формирования на его основе конкретных предложений, задач и планов действий, во-вторых, для реализации сформированных предложений на государственном уровне. Первый механизм может быть создан на базе Национальной ассоциации институтов закупок как межотраслевой ассоциации, представляющей позицию наиболее активной и компетентной части и всех субъектов закупочной деятельности. Для реализации второго механизма необходимо создание при Военно-промышленной комиссии рабочей группы по модернизации системы закупок в оборонно-промышленном комплексе с включением в ее состав представителей профессионального и экспертного сообществ.
4. Для повышения эффективности закупок в условиях действия существующих законов и подзаконных актов, а также для перехода без ущерба для работы предприятий и организаций ОПК на осуществление закупок после вступления в силу Федерального закона о контрактной системе необходимо решить следующие ключевые задачи:
более полно отразить отмеченную выше специфику закупок оборонной продукции для государственных нужд в федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ ？О государственном оборонном заказе？; внести изменения в Федеральный закон № 223-ФЗ с тем, чтобы обеспечить более гибкий процесс принятия решения о непубликации информации о тех или иных закупках, нежели имеется сейчас, – вплоть до уполномочивания заказчиков принимать такие решения в случаях, подпадающих под нормы законодательства о коммерческой тайне, нормы законодательства о секретах производства, противоречия между нормами Федерального закона № 223-ФЗ и законодательством о безопасности предприятий и т. д.; исправить Федеральный закон № 223-ФЗ в части очевидных ошибок в нормах о размещении информации, приводящих к большому количеству непродуктивной работы, а также создающих риски заказчику (формальная необходимость при неконкурентных закупках размещать как извещение о закупке, так и документацию о закупке в том же объеме, что и в конкурентных закупках; необходимость размещать в извещении и документации о закупке такие трудно прогнозируемые наперед параметры, как, например, ？место и дата рассмотрения предложений участников закупки и подведения итогов закупки？, без возможности их изменения, размещение всех без исключения протоколов, составляемых в ходе закупки и т. д.); внести изменения в Федеральный закон № 223-ФЗ с тем, чтобы обеспечить защиту законных интересов предприятий ОПК в части коммерческой тайны, а также для предотвращения попадания информации в руки промышленных шпионов и защиты интересов держателей патентов, ноу-хау и т. д.; выработать механизмы управления стоимостью изделий, учитывающих, что значительный объем закупок проводится в условиях кооперационных связей; разработать модели взаимоотношений с поставщиками, оптимальные для разных случаев; обратить особое внимание на недопустимость осуществления государственных закупок продуции по гособоронзаказу, надлежащим образом не поставленных на вооружение (снабжение); запретить закупку продукции, не соответствующей военным государственным стандартам.
Участники конференции решили:
1. Поручить Национальной ассоциации институтов закупок обратиться в Военно-промышленную комиссию при правительстве Российской Федерации с предложением о создании при Военно-промышленной комиссии рабочей группы по модернизации системы закупок в оборонно-промышленном комплексе с включением в ее состав представителей профессионального и экспертного сообществ.
2. Поручить Национальной ассоциации институтов закупок организовать работу по формированию предложений по совершенствованию законодательного и нормативно-методического обеспечения закупочной деятельности ОПК для рабочей группы по модернизации системы закупок в оборонно-промышленном комплексе при Военно-промышленной комиссии.
3. Провести в 2014 году Вторую всероссийскую конференцию ？Закупки в оборонно-промышленном комплексе？.
Радует, что высказались за сохранение СБХ. Так держать!