Состоявшийся 7 апреля 2021 года в Госдуме ежегодный отчет Счетной палаты России – одно из основных событий месяца. Этот высший орган государственного аудита нашей страны играет серьезную роль не только в экономической, но и в общественно-политической жизни. Отсюда широкий общественный интерес к важнейшему документу этого контролирующего органа, возглавляемого Алексеем Кудриным. Но как оценить работу самой Счетной палаты при обилии направлений ее деятельности, меняющейся обстановке, множестве деталей, характеризующих контрольные и экспертно-аналитические мероприятия?
С чем едят аудит Более чем в 100-страничном отчете о работе в 2020 году прежде всего обращает на себя внимание раздел об основных выводах, где по логике и должны бы излагаться главные идеи, мысли. Именно качество выводов, разработанных под руководством доктора экономических наук Алексея Кудрина, заслуживает углубленного экспертного исследования и обсуждений.
Однако в данном разделе вместо качественных и емких обобщений идет детализация на подразделы (？предварительный аудит？, ？оперативный анализ？, ？последующий контроль？, ？аудит государственных программ？) на основе заключений на законопроекты о бюджете, его исполнении и четырех оперативных докладов.
В одном из пунктов констатируется, что 31 из 45 госпрограмм недостаточно соответствует документам стратегического планирования, однако системные причины этого не раскрываются, не поднимаясь до уровня обобщений и последующих государственных задач.
В следующем пункте констатируется общеизвестная неустойчивость бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Однако констатация этого остается на уровне общих слов, а системные причины не раскрываются и не связываются с комплексом факторов.
Отмечается рост государственного участия в деятельности инвестиционных фондов, однако, хорошо это или плохо, оценки в отчете отсутствуют. Раздел ？Выводы？ разочаровывает и огорчает, поскольку авторы не поднимаются над обилием фактического материала, содержащегося в отчете. Не раскрываются необходимые системные причины и следствия. А обилие деталей способно размыть основную мысль, даже если бы она присутствовала в данном разделе.
Особенности отчета 2020 года Суммируя сказанное на основе анализа содержания отчета о работе Счетной палаты за 2020 год, выделим главное.
Во-первых, это обширные констатации уже известных проблем в экономике и государственных финансах вместо раскрытия причин уязвимых мест и определения путей их решения.
Во-вторых, дефицит внимания к необходимому изучению управления государственными финансами и акцентирование непосредственно на самих экономико-финансовых проблемах.
“ Ситуацию можно сравнить с тем, как если бы тяжелобольной вместо лечения, пусть дорогостоящего, начал бы откладывать деньги на черный день на случай роста цен на лекарственные препараты. Когда так ведет себя заболевший, его можно пожалеть, а в случае с высокопоставленным государственным деятелем должна бы быть иная реакция ” В-третьих, наличие необъяснимых пробелов в отчете, где должны раскрываться результаты мониторинга достижения национальных целей и реализации национальных проектов, включая усилия СП по решению этих задач.
В-четвертых, явно просматривающиеся в отчете и в текущей деятельности попытки высшего органа государственного аудита заниматься несвойственными общественно-политическими проблемами, в том числе по обеспечению так называемой открытости Российского государства.
СП не удалось в полной мере добиться открытости в своей деятельности, когда даже на ее сайте не представляется возможным найти итоги проведенного ею полномасштабного исследования восприятия СП гражданами России.
В целях политического пиара приходится рассматривать повышенное внимание СП к вопросам цифровизации и формированию какой-то ？цифровой зрелости？, что может увести российское общество от обсуждения целей, этапов к информационно-пропагандистской кампании.
Через политическую призму невольно воспринимаешь и многочисленные декларации руководства СП о необходимости ускоренного решения проблем бедности в нашей стране, обтекаемые и неконкретные рекомендации, направляемые в правительство РФ (？дополнить стратегические документы подробным описанием трансформационного механизма и логики влияния мер государственной политики на достижение целевых эффектов роста доходов и снижения бедности？). Острая и болезненная проблема бедности определяется, как известно, уровнем развития экономики, а решать широкий спектр экономических и финансово-бюджетных задач удалось бы активнее за счет повышения общей эффективности работы высшего органа государственного аудита.
Вопросы без ответов Почему ежегодно СП фиксируется большое количество нарушений и недостатков в бюджетной системе, созданной Кудриным за 10 с лишним лет работы в качестве министра финансов России? Каковы системные причины, а не ситуативные? Позволяет ли уровень компетенции российских финансистов и бухгалтеров работать с минимальным количеством нарушений или без них? Устраивает ли ее работников качество законодательства в финансово-бюджетной сфере?
Ответы на эти вопросы настойчиво ищешь в отчете за 2020 год, но их там нет, несмотря на то, что глава СП России – опытный политик, сумевший сформировать яркий имидж сторонника прогресса. Тем не менее результаты деятельности СП, увы, скромны и невнятны, если сбросить с них пелену пиара и политической шумихи.
Быть может, потому, что Кудрин отличается излишней оригинальностью и категоричностью, удивляющих многих в нашей стране, жестко настаивая на необходимости Стабилизационного фонда в разных его обличиях, хотя эта идея и конкретные действия видятся уводящими в сторону от необходимых стратегических решений существующих проблем.
Ситуацию можно сравнить с тем, как если бы тяжелобольной вместо лечения, пусть дорогостоящего, начал бы откладывать деньги на черный день на случай роста цен на лекарственные препараты. Когда так ведет себя заболевший, его можно пожалеть, а в случае с высокопоставленным государственным деятелем должна бы быть иная реакция.
Дефицит внимания Один из серьезных вопросов и изъянов в деятельности СП – это дефицит внимания к управленческой стороне государственного бюджетирования, содержанию и механизмам управления в сфере государственных финансов. Хотя именно здесь, в управленческой деятельности коренятся причины как успехов, так и недостатков. Но вместо необходимых обобщений и стратегических оценок мы видим многократные повторы известных и малозначимых цифр, что мешает объективной оценке деятельности СП. Все это напоминает имитацию бурной деятельности, нежели саму деятельность.
Можно поставить вопросы и так: смог ли высший орган государственного аудита РФ за последние годы занять свое место в управлении целями стратегического развития России? Где результаты мониторинга достижения национальных целей и реализации национальных проектов? Достаточно ли усилий СП в этом направлении?
Сегодняшняя СП обладает серьезными ресурсами для качественной стратегически ориентированной деятельности: наличие традиций и накопленного потенциала за 25 лет; квалифицированный персонал, часть которого получила образование еще в советское время; кредит общественного и политического доверия; надежда на то, что Кудрин займется стратегическим анализом и оценками в сфере госфинансов, углубленным мониторингом достижения национальных целей, реализацией государственных программ.
Для этого немало оснований, поскольку результаты деятельности СП в 2020 году в общем и целом впечатляют: определенный рост объема средств, возвращенных в отчетном году в бюджет, проведенных экспертиз нормативных правовых актов и др. О многом говорят и 334 контрольных мероприятия, проведенных в рамках аудита формирования и контроля исполнения бюджетов РФ и Союзного государства. То есть усилия по реализации законодательных целей и задач СП России в целом вызывают понимание и поддержку.
Чего таить, сегодня практически невозможно обнаружить позитивную динамику изменений в сфере государственных финансов. Более того, просматривается дублирующая роль СП по отношению к научным организациям, занятым прогнозированием экономического развития, например к федеральным министерствам (Минэкономразвития, Минфину), другим контрольным органам.
Перекосы в текущей деятельности СП проявляются в отчете, который затруднительно воспринимать из-за дефицита стратегического анализа, повторов в тексте, свыше трети которого посвящены не основной деятельности, а взаимодействию с Федеральным собранием, общественными организациями, гражданами, международными структурами.
Сравнение не на пользу Сравнивая работу СП с уровнем 2011–2012 годов, можно обнаружить заметный разрыв, в том числе проявляющийся в качестве ежегодных отчетов. В частности, представленный на сайте отчет о работе за 2020 год неплох для аппаратного совещания. В нем множество цифр и справедливых констатаций с описанием ситуации. Однако сегодняшней СП надо еще подняться до уровня работы, достигнутого данным ведомством в 2011–2012-м под руководством Сергея Степашина. Объем текста, посвященного выводам, в те годы был в два раза меньше, чем сегодня. Тем не менее материал подавался компактно и емко. Формулированию выводов предшествовали обозначенные предпосылки для дальнейших обобщений. Главный вывод дифференцировался на подвыводы. Экономический анализ сопрягался с нормативно-правовым. На основе всестороннего анализа выявлялись и обозначались тенденции и проблемы. Предлагались пути их решения.
Сформировавшиеся в прошлом десятилетии традиции подготовки отчета и конкретные организационно-управленческие практики нужно учитывать и сегодня, поскольку в управлении государственными финансами, а также в сфере аудита крайне важны преемственность методов и форм контрольной и экспертно-аналитической деятельности.
Дефицит новизны В СП трудились и трудятся десятки, может быть, сотни квалифицированных сотрудников. Но в отчете за 2020 год – дефицит в глубоких и свежих оценках, а речь идет об общеизвестных фактах. Выскажу мнение, что причины этого в фактическом прекращении сотрудничества СП с РАН, академическими учреждениями. Если десять лет назад заметную часть официального или неофициального экспертного состава составляли академики, члены-корреспонденты, ученые с именами, в том числе из российских регионов, то в последнее время – малоизвестные личности, организации. Например, АНО ？Инфокультура？, возглавляемое членом всевозможных международных структур, в том числе по продвижению какого-то ？понятного языка？ в России; Центр перспективных управленческих решений, которым руководит персона без опыта управленческой деятельности.
Эти факты, думается, заслуживают более широких обобщений, поскольку просматриваются кадровые и психологические трудности Кудрина при взаимодействии с научным сообществом, в частности РАН. И эта проблема не только персональная, но и более широкая, сказывающаяся на экспертно-аналитическом уровне деятельности всей СП. Не говоря уже о том, что широкой общественности результаты ее деятельности недостаточно известны. Какие уголовные дела по итогам работы и в отношении кого заведены, как и где СП ？навела порядок？ в деятельности какой-либо олигархической структуры, остро поставила глобальный вопрос перед руководством страны? Как повлияла ее деятельность на налоговую политику РФ – эти взаимосвязи просматриваются плохо за обилием слов и цифр. Кто-то скажет, что дело СП – посчитать и донести, а принимать меры должны правоохранительные органы и политическое руководство страны, однако это очень удобная позиция: экспертное сообщество и общественность хотели бы видеть большего.
В современном российском обществе велики ожидания насчет программирующей роли СП не только как контролера, но и стратегического партнера проверяемых объектов, в качестве которых выступает широкий круг органов власти, организаций, иных структур с государственным финансированием. Поэтому эксперты, аналитики, руководители разных уровней ждут от Счетной палаты качественных и емких обобщений, стратегических предложений, а не многократного повторения каких-либо цифр, пусть даже важных.
Но когда эти ожидания сбудутся – непонятно. Как и то, когда Кудрин освободится от бухгалтерского жаргона и начнет на понятном человеческом языке доносить главное, четко структурируя свою мысль и деятельность Счетной палаты.
Юлия Соболевская,
государственный советник Российской Федерации 2-го класса, кандидат юридических наук
Опубликовано в выпуске № 15 (878) за 27 апреля 2021 года