1068

       ？ 18.02.2019, Журавлева В.Ю.

       The White House in Washington, D.C. by Gage Skidmore // www.flickr.com/photos/gageskidmore

       15 февраля 2019 года Дональд Трамп подписал исполнительный указ о введении режима чрезвычайной ситуации в стране, в связи с обеспечением безопасности на южной границе. Этот режим позволит ему осуществить самое главное свое предвыборное обещание – закончить строительство стены на границе с Мексикой. Такой шаг президента, о возможности которого он предупреждал с самого начала бюджетного кризиса, продолжающегося в США с декабря 2018 года, вызвал резкую критику в Конгрессе, особенно со стороны членов Демократической партии, и крайне неоднозначную реакцию в обществе.

       Негодование демократов и поддерживающих их в данном вопросе либералов вызвано не только самим фактом возможного строительства стены, которая уже разделила Америку на два лагеря1, но очередным посягательством президента на исключительные полномочия Конгресса. Дело в том, что режим чрезвычайной ситуации в данном случае предоставляет Трампу возможность получить необходимые для строительства стены 5,6 млрд долл., в которых ему отказали демократы в Конгрессе, приняв 14 февраля очередной документ об ассигнованиях без учета этой суммы, запрошенной президентом2.

       Необходимые деньги президент просто переведет из других статей бюджета: 601 млн из Конфискационного фонда Министерства финансов, 2.5 млрд долл. из программы Министерства обороны по борьбе с наркотиками и до 3.6 млрд долл. из проектов Министерства обороны по военному строительству3. В итоге Трамп возьмет на свою приоритетную программу даже больше средств, чем запрашивал у Конгресса – 8.1 млрд долл. (учитывая 1.375 млрд долл., которые Конгресс выделил на обеспечение безопасности южной границы в компромиссном документе). Все эти деньги он выделит самостоятельно, в обход исключительного права законодательной власти распределять бюджетные средства – самого святого права Конгресса США, на котором держится установленный Конституцией баланс законодательной и исполнительной власти. В чем же секрет этого мощного оружия, которым воспользовался Трамп – национального режима чрезвычайной ситуации?

       В США чрезвычайное положение – это прикладной механизм, который позволяет исполнительной власти выйти за установленные Конституцией узкие рамки своих полномочий в случае особой необходимости. Особая необходимость довольно вольно трактуется Президентом и редко, когда предполагает действительно нарушение мирного существования страны. Этот режим позволяет исполнительной власти оперативно реагировать на ту или иную ситуацию в обход длительного согласовательного процесса, который предполагает законотворческий механизм в США. В последние годы, когда партийная радикализация практически блокирует законодательный процесс, президенты прибегают к этому инструменту все чаще.

       Интересно, что, несмотря на жесткую критику со стороны конгрессменов и традиционные обвинения президентов в имперском поведении, нарушающем заложенную систему разделения властей, именно Конгресс предоставил Президенту саму возможность расширять полномочий. На протяжении всего XX века многочисленные законы, принимаемые Конгрессом, предоставляли исполнительной власти те или иные исключительные полномочия, которые она может использовать в случае чрезвычайной ситуации. Это могли быть узкоспециальные полномочия, такие как право министра внутренних дел закрыть на время чрезвычайной ситуации форт МкГенри – исторический бастион в районе Балтимора времен войны 1812 года, которое зафиксировано в § 440 свода законов США, принятом в 1925 году. Или право, предоставленное федеральному правительству в 1944 году, использовать гражданские аэродромы в военных целях, право призывать резервистов на действительную службу, предоставленное исполнительной власти в 1956 году, право отменять установленные нормы оплаты труда при реализации государственных контрактов, полученное Президентом в 1931 году4. А также законы, устанавливающие более общие рамки возможностей исполнительной власти в чрезвычайной ситуации, в частности, право перенаправлять средства из военных бюджетов для решения возникшей чрезвычайной ситуации, которым и воспользовался Д. Трамп.

       В логике американского права все эти законы продолжают иметь свою силу, и в любой момент американский Президент может к ним прибегнуть в случае необходимости. В 1976 году, чтобы унифицировать процедуру введения национального режима чрезвычайной ситуации, Конгресс принял закон, который так и называется – ？О национальном режиме чрезвычайной ситуации？. В соответствии с этим законом Президент имеет право объявлять режим чрезвычайной ситуации в отношении того или иного события национального уровня, однако обязан указать, на основании какого из существующих законов он это делает и для реализации какой цели. Режим объявляется на год и в случае необходимости должен продлеваться Президентом. Конгресс может отменить этот режим, только приняв решение абсолютным большинством голосов обеих палат. Пока не один из режимов не был отменен по решению законодательной власти.

       В 1977 Конгресс пополнил список законов об исключительных возможностях Президента, приняв Закон ？О международных чрезвычайных экономических полномочиях？ (International Emergency Economic Powers Act), который дает Президенту право объявлять чрезвычайную ситуацию для контроля торговли, в случае если угроза исходит извне страны.

       Сложившаяся на сегодняшний день широкая законодательная база предоставляет Президенту США 136 различных полномочий. Применение 96 из которых не требует никакого дополнительного контрольного механизма кроме решения самого главы исполнительной власти5. Половина из всех законов никогда не использовалась президентами, в то время как, например, Закон ？О международных чрезвычайных экономических полномочиях？ используется практически все время. В частности, именно на основании этого Закона были объявлены первые санкции в отношении России исполнительным указом Обамы в 2014 году. Этот же закон стал основанием для объявления Д. Трампом 12 сентября 2018 года чрезвычайной ситуации в связи с иностранным вмешательством в американские федеральные выборы.

       С момента принятия Закона ？О национальном режиме чрезвычайной ситуации？ президенты воспользовались им 58 раз, 31 из объявленных режимов по-прежнему действует6! США фактически существуют в чрезвычайном положении на постоянной основе. В частности, до сих пор действует самый широкий режим чрезвычайной ситуации, объявленный президентом Дж. Бушем-мл после трагедии 11 сентября 2001 года – он продлевается уже третьим главой Белого дома. Этот режим вызывает самую серьезную критику у правозащитников, т.к. предоставляет федеральной власти неограниченные возможности по ограничению всех прав американского гражданина, в случае попадания его в списки подозрительных лиц, каким-либо образом связанных с терроризмом, без предоставления доказательств этих связей.

       На этом фоне, объявленное Трампом чрезвычайное положение для выделения средств на строительство стены с Мексикой в обход демократов в Конгрессе – это, с одной стороны, не более чем временный шаг для решения конкретной приоритетной задачи действующего президента. С другой стороны, то, что механизм чрезвычайной ситуации был использован президентом для продавливания своей повестки вопреки открытому противостоянию партии большинства в Палате представителей и вопреки настроениям половины страны (строительство стены поддерживается только республиканским электоратом, сторонники Демократической партии выступают резко против) – серьезный сигнал о том, что имеющаяся законодательная база на самом деле делает американского Президента гораздо менее бессильным, чем это принято считать, и чем изначально было задумано Конституцией США.

       Существующий баланс двух ветвей власти долгие десятилетия во многом держится на негласном консенсусе между демократами и республиканцами относительно базовых принципов политического устройства страны, в том числе, разумности системы сдержек и противовесов, несмотря на то, что она серьезно утяжеляет законодательный процесс. Склонность Трампа ломать устоявшиеся правила в данном случае касается базовых принципов функционирования системы и может стать серьезным вызовом ее эффективности.

       Примечания:

       1В. Журавлева. Война за стену. Шатдаун Трампа как битва двух миров внутри одной Америки//сайт Международного дискуссионного клуба Валдай. 16.01.2019. [электронный ресурс] URL: http://ru.valdaiclub.com/a/highlights/voyna-za-stenu/

       2 L.McPherson. House passes appropriations package to avert shutdown, sends to Trump// Roll Call 14.02.2019. [электронный ресурс] URL: https://www.rollcall.com/news/congress/house-passes-appropriations-package-avert-shutdown-sends-trump/?utm_source=just-in&utm_medium=email&utm_campaign=House-Appropriations-Vote&utm_content=021419&bt_ee=0Q2fk7quWDYGHef9tbox6dN2UrTKPkLQYpCG8lGfhBxeFOOSfrlZwuY72khnvj2Q&bt_ts=1550197076896

       3 Сайт Белого дома. [электронный ресурс] URL: https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-border-security-victory/

       4 A Guide to Emergency Powers and Their Use//Brennan Center for Justice. [электронный ресурс] URL: https://www.brennancenter.org/analysis/emergency-powers

       5 A Guide to Emergency Powers and Their Use//Brennan Center for Justice. [электронный ресурс] URL: https://www.brennancenter.org/analysis/emergency-powers

       6 Ibidem.