Президент США Барак Обама с израильскими военными при осмотре батареи системы ПРО "Железный купол" 20 марта 2013 г. в Международном аэропорту Бен Гурион (Израиль)
В настоящее время США являются гарантом экономической стабильности и военной безопасности Израиля. Последние события в соседних с Израилем Сирии и Египте, сокращение американских бюджетных расходов, переход США от импорта углеводородов к их экспорту - все эти события заставляют внимательно проанализировать перспективы американской военной помощи Израилю и будущее концепции "Качественного военного превосходства" (Qualitative Military Edge).
История вопроса
США не всегда являлись крупнейшим донором Государства Израиль. Первые два десятилетия с момента образования Государства Израиль отношения между странами носили формальный характер[i]. Об этом свидетельствуют показатели американской помощи Израилю: в 1949 г. США предоставили первый заем в размере 100 млн. долл. США, и размер ежегодных займов почти не менялся на протяжении 20 лет (см. табл. 1), причём 95% этой помощи составляли поставки продовольствия и экономическая помощь[ii].
Таблица 1
Американская помощь Израилю в 1949-1969 гг. (млн. долл. США)
Год
ВСЕГО
Военная помощь
Экономическая помощь
Продовольственная помощь
Гранты
Займы
Гранты
Займы
Гранты
Займы
1949
100,0
-
-
-
-
-
-
1950
-
-
-
-
-
-
-
1951
35,1
-
-
-
0,1
-
-
1952
86,4
-
-
-
63,7
-
22,7
1953
73,6
-
-
-
73,6
-
-
1954
74,7
-
-
-
54,0
-
20,7
1955
52,7
-
-
20,0
21,5
10,8
0,4
1956
50,8
-
-
10,0
14,0
25,2
1,6
1957
40,9
-
-
10,0
16,8
11,8
2,3
1958
85,4
-
-
15,0
9,0
34,9
2,3
1959
53,3
-
-
10,0
9,2
29,0
1,7
1960
56,2
-
-
15,0
8,9
26,8
4,5
1961
77,9
-
-
16,0
8,5
13,8
9,8
1962
93,4
-
-
45,0
0,4
18,5
6,8
1963
87,9
-
-
45,0
12,4
6,0
1964
37,0
-
-
20,0
-
12,2
4,8
1965
65,1
-
-
20,0
-
23,9
4,9
1966
126,8
-
-
10,0
-
25,9
0,9
1967
23,7
-
-
5,5
-
-
0,6
1968
106,5
-
-
-
-
51,3
0,5
1969
160,3
-
-
-
-
36,1
0,6
1970
93,6
30,0
-
-
-
40,7
0,4
Источник: Sharp J. U.S. Foreign Aid to Israel. Congressional Research Service, December 2009. CRS Report, RL33222. P.31
С чем это связано? Причины кроются в геополитической расстановке сил на тот период. В то время основным экспортером продовольствия и вооружения в Израиль являлась Франция - в те годы (с 1954 по 1962 гг.) она вела изнурительную войну против Алжира, который стремился к независимости. Основным союзником Алжира в этой борьбе был насеристский Египет, где лозунги панарабизма достигли пика своей популярности. Поэтому Франция решила всячески поддерживать соседнюю с Египтом страну - Израиль, всячески играя на арабо-израильских противоречиях и отвлекая внимание и силы Египта на сохранение военного паритета с молодым еврейским государством[iii]. Более того, отношения между двумя странами еще больше укрепились после Суэцкого кризиса 1956-1957 гг., когда совместные действия Франции, Израиля и Британии вызвали более чем холодную реакцию в Вашингтоне.
Однако в 1960-х годах к власти во Франции приходит Ш. де Голль, который решает ？перезагрузить？ франко-арабские отношения. Это касалось и удовлетворения алжирских требований о независимости, и укрепления отношений с другими арабскими странами. Жертвой такой политики пало тесное франко-израильское сотрудничество. Триумф Израиля в 6-дневной войне 1967 г. убедил американское правительство в необходимости сотрудничества с еврейским государством[iv]. В 1968 г. администрация Л.Джонсона одобрила продажу Израилю партии суперсовременных самолетов ？Фантом？ F-4, что явилось первым сигналом к потеплению отношений[v]. В 1971 г. США предоставляют Израилю кредит на покупку американского вооружения на сумму 545 млн. долл. США[vi]. С тех пор ежегодно в американском бюджете стала регулярно резервироваться сумма для помощи Израилю. Экономическая поддержка трансформировалась – вместо финансирования отдельных проектов США вводится Программу импорта товаров (Commodity Import Program, CIP), нацеленную на закупку американских товаров. В 1979 г. данная программа была заменена несвязанной финансовой помощью, что стало более выгодным для Израиля [vii]. В 1974 г. Израиль становится крупнейшим реципиентом американской помощи, позже данный объем был превышен лишь Ираком и Афганистаном[viii].
В 1971-1973 г. объем американской помощи Израилю составлял уже около 0,5 млрд. долл. США, а начиная с 1974 г. - превысил отметку в 1 млрд. долл. США, причем 2/3 приходилось уже на военную помощь (см. табл.2).
Таблица 2
Американская помощь Израилю в 1971-1996 гг. (млн. долл. США)
Год
ВСЕГО
Военная помощь
Экономическая помощь
Продовольственная помощь
Гранты
Займы
Гранты
Займы
Гранты
Займы
1971
634,3
545,0
55,5
0,3
1972
430,9
300,0
50,0
53,8
0,4
1973
492,8
307,5
50,0
59,4
0,4
1974
2.621,3
982,7
1.500,0
50,0
-
1,5
1975
778,0
200,0
100,0
344,5
8,6
-
1976
2.337,7
750,0
750,0
225,0
475,0
14,4
-
1977
1.762,5
500,0
500,0
245,0
490,0
7,0
-
1978
1.822,6
500,0
500,0
260,0
525,0
6,8
-
1979
4.888,0
2.700,0
1.300,0
260,0
525,0
5,1
-
1980
2.121,0
500,0
500,0
260,0
525,0
1,0
-
1981
2.413,4
900,0
500,0
-
764,0
-
-
1982
2.250,5
850,0
550,0
-
806,0
-
-
1983
2.505,6
950,0
750,0
-
785,0
-
-
1984
2.631,6
850,0
850,0
-
910,0
-
-
1985
3.376,7
-
1.400,0
-
1.950,0
-
-
1986
3.663,5
-
1.722,6
-
1.898,4
-
-
1987
3.040,2
-
1.800,0
-
1.200,0
-
-
1988
3.043,4
-
1.800,0
-
1.200,0
-
-
1989
3.045,6
-
1.800,0
-
1.200,0
-
-
1990
3.034,9
-
1.792,3
-
1.194,8
-
-
1991
3.712,3
-
1.800,0
-
1.850,0
-
-
1992
3.100,0
-
1.800,0
-
1.200,0
-
-
1993
3.103,4
-
1.800,0
-
1.200,0
-
-
1994
3.097,2
-
1.800,0
-
1.200,0
-
-
1995
3.102,4
-
1.800,0
-
1.200,0
-
-
1996
3.144,0
-
1.800,0
-
1.200,0
-
-
ВСЕГО
68.030,9
11.212,5
29.014,9
1.516,5
23.122,4
588,5
94,1
Источник: Sharp J. U.S. Foreign Aid to Israel. Congressional Research Service, December 2009. CRS Report, RL33222. P.31-32.
В 1979 г. были заключены Кэмп-Дэвидские соглашения, а объем американской помощи Израилю продолжал увеличиваться, превысив в 1985 г. 3 млрд. долл. США.
Самолет McDonnell Douglas F-15I Ra'am на вооружении ВВС Израиля
Концепция Qualitative Military Edge (QME)
Экономический компонент американской помощи Израилю с середины 1990-х годов неуклонно снижался, пока не был окончательно вытеснен из структуры помощи (см. табл.3). В настоящее время основная часть финансирования приходится на программы военной помощи.
Таблица 3
Американская помощь Израилю в 1949-2013 гг. (млн. долл. США)
Год
ВСЕГО
Военные гранты
Эконом. гранты
Миграц. гранты
Школы и больницы
Другие программы
1949-1996
68.030,9
29.014,9
23.122,4
868,9
121,4
14.903,3
1997
3.132,1
1.800,0
1.200,0
80,0
2,1
50,0
1998
3.080,0
1.800,0
1.200,0
80,0
-
-
1999
3.010,0
1.860,0
1.080,0
70,0
-
-
2000
4.131,85
3.120,0
949,1
60,0
2,75
-
2001
2.876,05
1.975,6
838,2
60,0
2,25
-
2002
2.850,65
2.040,0
720,0
60,0
2,65
28,0
2003
3.745,15
3.086,4
596,1
59,6
3,05
-
2004
2.687,25
2.147,3
477,2
49,7
3,15
9,9
2005
2.612,15
2.202,2
357,0
50,0
2,95
-
2006
2.534,5
2.257,0
237,0
40,0
-
0,5
2007
2.503,15
2.340,0
120,0
40,0
2,95
0,2
2008
2.423,9
2.380,0
-
40,0
3,90
-
2009
2.583,9
2.550,0
-
40,0
3,90
-
2010
2.803,8
2.775,0
-
30,0
3,80
-
2011
3.029,22
3.000,0
-
25,0
4,225
-
2012
3.095,0
3.075,0
-
20,0
-
-
2013 (запрос)
3.115,0
3.100,0
-
15,0
-
-
ВСЕГО
115.129,57
67.423,4
30.897,0
1.658,2
159,075
14.991,9
Источник: Sharp J. U.S. Foreign Aid to Israel. Congressional Research Service, March 2012. CRS Report, RL33222. P.30.
Часть вооружений и военной техники США передают Израилю на безвозмездной основе в рамках Программы передачи избыточной военной техники (Excess Defense Articles). Программа позволяет США после окончания холодной войны избавляться от бывшей в употреблении техники, утилизация и дальнейшее использование которой в США связано с высокими затратами[ix]. Израиль является крупнейшим реципиентом в рамках данной программы: с 2001по 2011 – он получил вооружений и военной техники на сумму более 330 млн. долл. США[x].
Какую цель преследует США, вооружая Израиль на протяжении последних 40 лет? В официальной доктрине США в этой связи используется термин "Качественное военное превосходство" (Qualitative military edge, QME[xi]), под которым понимается минимальное устойчивое военное превосходство Израиля над соседними арабскими странами Ближнего Востока[xii].
На практике это заключается в том, что Израиль ежегодно получает около 3 млрд. долл. США американской военной помощи, Египет - 1,3 млрд. долл., Иордания - 0,3 млрд. долл. США. При этом принимается во внимание и объемы поставок вооружений и военной техники США странам Персидского залива. Поддержание такого динамического равновесия позволяет не нарушать региональный баланс сил, а также "привязать" страны региона с США. В случае, если одна из стран (Израиль или арабские страны) нарушает перемирие с соседями и теряет благосклонность США, в то время как другие сохраняют хорошие отношения с США, то в следующем финансовом году "послушная" страна получает новый транш военной помощи и модернизирует свои вооружения, а "непослушная" страна остается с устаревшими вооружениями[xiii]. По мнению ряда экспертов, именно эта финансовая конструкция является основой мира на Ближнем Востоке, а не Кемп-Дэвидские соглашения как таковые[xiv].
Фактически, США выгодно поддерживать все стороны конфликта на Ближнем Востоке (Израиль и арабские страны) в уверенности, что американская военная помощь будет длиться вечно. Неслучайно, например, в 2007 г. между правительствами США и Израиля был заключен Договор о военной помощи сроком на 10 лет (10-Year Military Aid Agreement), который и регулирует взаимоотношения на текущем этапе. Он представляет собой пакет помощи размером в 30 млрд. долл. США, принятый администрацией Буша-младшего. Согласно данному договору, планируется увеличение ежегодных объемов помощи с 2,55 млрд. долл. США до 3.1 млрд. долл. США в 2013 г. (см. табл.3). В США Израиль приобретает в основном высокоточное оружие и истребители[xv].
Роль США в развитии ПРО Израиля
Примечательно, что 26.3% помощи Израиль может тратить на закупку вооружений собственного производства[xvi]. Таких привилегий больше нет ни у кого и стран, сотрудничающих с США[xvii]. Представляется, что наличие собственных НИОКР и производства вооружений и военной техники - это своего рода гарантия существования Израиля как государства. Ограничиться закупками и получением иностранной военной техники было бы недальновидно. Наиболее ярко это видно на примере содействия США созданию израильской системы противоракетной обороны (см. табл.4).
Таблица 4
Американская помощь Израилю на создание систем противоракетной обороны в 2006-2012 гг. (в млн. долл. США)
Тип системы\Год
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Малый радиус действия ("Праща Давида")
10,0
20,4
37,0
72,895
80,092
84,722
110,525
Средний радиус действия типа "Эрроу" (Эрроу-2)
122,866
117,494
98,572
74,342
72,306
66,427
58,955
Высотная система ПРО (Эрроу-3)
-
-
20,0
30,0
50,036
58,966
66,220
Малый радиус действия ("Железный купол")
-
-
-
-
-
205,0
-
ВСЕГО
132,866
137,894
155,572
177,237
202,434
415,115
235,700
Источник: Sharp J. U.S. Foreign Aid to Israel. Congressional Research Service, March 2012. CRS Report, RL33222. P.15.
Помимо закупок систем тактической ПРО малого радиуса действия "Хоук" (MIM-23 HAWK) и ПЗРК "Пэтриот", при финансовой поддержке США Израиль разработал собственную систему ПРО малого радиуса действия "Железный купол". Данная система разработан полностью в Израиле компанией "Rafael Advanced Defense Systems"[xviii]. Система принята на вооружения и успешно показала себя во время операции ？Облачный столп？ (ноябрь 2012 г.), когда при помощи данной системы была перехвачена 421 ракета из сектора Газа. Израиль планирует также экспортировать систему в Южную Корею, Сингапур и Индию.
？Железный купол？ - тактическая система ПРО, предназначенная для защиты от неуправляемых тактических ракет на дальностях от 4 до 70 километров. Разрабатывается израильской компанией Rafael Advanced Defense Systems.
США наращивает финансирование (см. табл.4) на создание ПРО малого и среднего радиуса действия "Праща Давида". Разработку системы осуществляет уже упоминавшаяся израильская компания "Rafael Advanced Defense Systems" совместно с американской "Raytheon".
Наконец, в сотрудничестве с американской корпорацией "Boeing" осуществляется проект разработки систем ПРО среднего и большого радиуса действия "Эрроу" (модификации 2 и 3). Общее руководство данным проектом осуществляет Министерство обороны Израиля совместно с Агентством США по ПРО.
Существует ряд оговорок в отношении использования американской военной помощи, так, например, она не может использоваться на оккупированных территориях. США жестко пресекают любые попытки реэкспорта своей военной помощи третьим странам. Возможность реэкспорта американского вооружения в принципе является одной из самых чувствительных проблем в американо-израильском сотрудничестве. США, по сути, заморозили намечавшееся китайско-израильское и российско-израильское партнёрство в военной сфере[xix]. Была заблокирована и сделка по приобретению Индией у Тель-Авива систем ПРО "Эрроу" в связи с тем, что в ней используются американские разработки[xx].
Для контроля над реэкспортом в 2005 г. был подписан двусторонний договор, подразумевающий консультации Израиля с США в случае возможных поставок Израилем ？чувствительного вооружения？ в третьи страны. Со своей стороны, еврейское государство создало собственное агентство, контролирующие вопросы экспорта вооружений.
Военная помощь как объект критики
У американо-израильских программ помощи в нынешнем виде существует немало критиков. И если американцы критикуют излишние расходы, которые, по их мнению, осуществляет американское правительство[xxi], то израильтяне критикуют американскую помощь по другим причинам.
Во-первых, Израиль оказывается в чрезмерной зависимости от США и в случае резкого сокращения потоков помощи может испытать внешнеполитические и внутриполитические потрясения.
Во-вторых, вся американская помощь обусловлена рядом ограничений и имеет связанный характер[xxii] (покупка только американской техники, часть помощи должна быть потрачена в США и пойти на создание рабочих мест для американцев, контроль США над реэкспортом в третьи страны).
Критики утверждают, что большинство из того, что Израиль получает от Америки в виде помощи, может быть приобретено у других поставщиков по гораздо более низким ценам. Наиболее яркий тому пример - закупка пошитой в США военной униформы, приобретение топлива для самолетов и сухих пайков. Все это, по мнению израильских экспертов, могло быть закуплено в Израиле на 50% дешевле[xxiii]. Впрочем, это традиционная критика в отношении связанной помощи, оказание которой завышает стоимость контрактов, как правило, на 15-30%.
Наконец, израильский ВПК ориентирован исключительно на экспорт (Израиль занимает 8 место в мире по экспорту[xxiv]), поскольку американские товары "выталкивают" израильские вооружения и военную технику с местного рынка.
Совместная американо-израильская разработка система ПРО среднего и большого радиуса действия "Эрроу" в действии
Будущее военной помощи
Перед американским правительством не стоит вопрос, помогать ли Израилю в трудных и непредсказуемых условиях, сложившихся сегодня в мировой экономике и регионе Ближнего Востока. О поддержке правительства американским народом свидетельствуют и соцопросы: 63% американцев в арабо-израильском противостоянии поддерживают Израиль. Тем не менее, 59% американцев одобрили сокращение американской помощи за рубежом (в том числе и Израилю). Поэтому перед США встаёт вопрос: на что давать деньги? Сегодня ставка – на вооружение Израиля, однако аналитики Исследовательской службы при Конгрессе США отмечают, что в обозримом будущем речь может пойти о вкладывании денег в дипломатические методы, в частности, в помощь соседним с Израилем арабским странам, чтобы снизить в них социальное напряжение и влияние радикальных исламистских сил[xxv].
По данным на март 2013 г. сокращение бюджета США в связи с "налоговым обрывом" приведет к уменьшению на 150 млн. долл. США объемов военной помощи Израилю. В этой связи в Пентагоне особо отмечают, что приоритетные совместные проекты, в первую очередь в области противоракетной обороны, не пострадают[xxvi], а на развитие системы ПРО "Железный купол" в ближайшие два года будет выделено 600 млн. долл. США, несмотря на секвестр американского бюджета.
В ходе визита в Израиль в марте 2013 г. президента США Б.Обама шла речь о дальнейшем развитии двустороннего сотрудничества в военной сфере, в т.ч. о перспективах заключения очередного десятилетнего Договора о военной помощи на период с 2017 по 2027 гг. Аналитики обращают внимание на достаточно раннее начало переговоров о продлении военного сотрудничества (за 4 года до истечения срока предыдущего соглашения)[xxvii]. Считается, что таким образом Б.Обама пытается подчеркнуть неизменность американского курса на поддержку Государства Израиль.
[i] Дегтерев Д.А., Степкин Е.А. Американская помощь Израилю: истоки, структура, динамика // Вестник МГИМО-Университета. - 2013. - № 3 (30). - С.92-99.
[ii] Sharp J. U.S. Foreign Aid to Israel. Congressional Research Service, March 2012. CRS Report, RL33222.
[iii] Cristol J. When Did the U.S. and Israel Become Allies? (Hint: Trick Question) // History News Network, 9 July 2002.
[iv] Cristol J. When Did the U.S. and Israel Become Allies? (Hint: Trick Question) // History News Network, 9 July 2002.
[v] Sharp J. U.S. Foreign Aid to Israel. Congressional Research Service, March 2012. CRS Report, RL33222.
[vi] Sharp J. U.S. Foreign Aid to Israel. Congressional Research Service, December 2009. CRS Report, RL33222.
[vii] Sharp J. U.S. Foreign Aid to Israel. Congressional Research Service, December 2009. CRS Report, RL33222.
[viii] Sharp J. U.S. Foreign Aid to Israel. Congressional Research Service, March 2012. CRS Report, RL33222.
[ix] Шакиров А.Р. США: официальная помощь развитию // Мировая экономика и международные отношения, 2012. № 3. С.47.
[x] Sharp J. U.S. Foreign Aid to Israel. Congressional Research Service, March 2012. CRS Report, RL33222.
[xi] Ensuring Israel's Qualitative Military Edge. Remarks to The Washington Institute for Near East Policy by Andrew J. Shapiro, Assistant Secretary, Bureau of Political-Military Affairs. November 4, 2011.
[xii] Дегтерев Д.А., Степкин Е.А. Динамическое равновесие. Роль США в обеспечении военного превосходства Израиля на Ближнем Востоке // Азия и Африка сегодня, 2013. - № 10.
[xiii] Дегтерев Д.А., Степкин Е.А. Американская помощь Израилю: истоки, структура, динамика // Вестник МГИМО-Университета. - 2013. - № 3 (30). - С.92-99.
[xiv] Arena Ph., Pechenkina A. External Subsidies and Lasting Peace. Working Paper, April 4 2012.
[xv] Подробнее о высокоточном вооружении см. Подберезкин А.И. Евразийская ВКО: роль стратегических неядерных вооружений// Вестник МГИМО-Университета, 2013. № 1. С.29-37.
[xvi] Bard M. U.S. Aid To Israel //Jewish Virtual Library. Updated January 2012.
[xvii] Sharp J. U.S. Foreign Aid to Israel. Congressional Research Service, March 2012. CRS Report, RL33222. P.15.
[xviii] Ознобищев С., Топычканов П. Развитие "региональных" ракетных потенциалов и систем ПРО // Мировая экономика и международные отношения, 2012. № 12. С.29.
[xix] Zanotti J. Israel: Background and U.S. Relations. CRS Issue Brief for Congress, April 26 2005. IB85066.
[xx] Ознобищев С., Топычканов П. Развитие "региональных" ракетных потенциалов и систем ПРО // Мировая экономика и международные отношения, 2012. № 12. С.31.
[xxi] Sen. Paul Calls for Cutting U.S. Aid to Israel // Fox News, 28 January 2011.
[xxii] Подробнее см. Дегтерев Д.А. Содействие международному развитию: эволюция международно-правовых режимов и эффективность внешней помощи. - М.: Ленанд, 2011. - 320 с.
[xxiii] Шустеф Б. Корыстное бескорыстие // Вестник, № 16(275), 31 июля 2001.
[xxiv] Zanotti J. Israel: Background and U.S. Relations. Congressional Research Service, November 2012. CRS Report, RL33476.
[xxv] Sharp J. U.S. Foreign Aid to Israel. Congressional Research Service, March 2012. CRS Report, RL33222. P.24.
[xxvi] Янушевский Р., Ефимова М. Израиль не досчитается американских миллионов // Газета "Коммерсантъ", №45/П (5076), 18.03.2013.
[xxvii] Opall-Rome B. U.S., Israel To Negotiate Military Aid Extension. Obama Doubles Down On Bid For Mideast Peace // Defense News, Mar. 24, 2013.
Авторы: Денис Дегтерев, Центр военно-политических исследований МГИМО
Егор Степкин, аспирант МГИМО (У) МИД России