После продолжительного периода ？усталости от расширения？ Евросоюз возвращается к одной из самых эффективных стратегий своей внешней политики. На фоне усиления геополитической конкуренции в Брюсселе говорят о расширении как о ？геостратегической инвестиции в мир, безопасность, стабильность и процветание？. Сегодня статус кандидата на вступление в ЕС имеют десять государств. Украина получила его 23 июня 2022 г. — в рекордно короткие сроки после подачи заявки на членство, что стало реакцией ЕС на действия России. Однако значение Украины для Европы гораздо шире. Это самая крупная по территории и одна из наиболее населенных стран-кандидатов, располагающая значительными природными ресурсами, развитым аграрным сектором и военно-промышленным потенциалом. Эти характеристики выгодно выделяют ее среди других претендентов на членство, открывая для ЕС новые возможности в контексте укрепления стратегической автономии и одновременно порождая серьезные вызовы. Возможные институциональные, политические и финансовые последствия следующего расширения порождают ключевой вопрос о готовности Европейского союза к интеграции Украины, а также о рисках и возможностях, которые она несет.
Новации в системе переговорного процесса ЕС
Городской завтрак ？Европейская мечта-2024？ с Федором Лукьяновым и Андреем Кортуновым. Тезисы и видео
ЕС сохраняет жесткую приверженность Копенгагенским критериям и подчеркивает, что вступление основано на механизме строгой условности и принципе собственных заслуг. В 2020 г. Еврокомиссия изменила методологию оценки новых кандидатов на вступление, объединив 33 переговорные главы в шесть тематических кластеров, ключевой из которых — ？Основы？ — включает судебную реформу, борьбу с коррупцией и защиту прав человека. Новая логика предполагает, что без устойчивого прогресса в этом блоке невозможно открыть другие кластеры и завершить процесс вступления, что должно гарантировать устойчивость реформ на каждом этапе интеграции и снизить риск демократического отката после вступления.
По данным отчета Еврокомиссии за 2024 г., Украина достигла ？некоторого уровня подготовки？ в четырех из пяти глав кластера ？Основы？ (оценка 1 из 4 баллов). На основании этого в Брюсселе планируют открыть все переговорные кластеры до конца 2025 г. Несмотря на заявления о готовности ускорить евроинтеграцию Украины, консенсус в ЕС остается зыбким. Даже среди стран ЦВЕ, традиционно поддерживающих расширение, нет единства по этому вопросу: Венгрия, Словакия, а с недавнего времени и Польша выступают против принятия Украины. Крупнейшие экономики ЕС — Франция, Германия и Нидерланды — настаивают на необходимости проведения институциональной реформы ЕС до принятия новых членов.
Проблема будущей корректировки институтов ЕС
Предстоящее расширение вновь поднимает вопросы о дееспособности институциональной архитектуры Союза — прежде всего системы принятия решений в Совете ЕС. 26 июня 2025 г. Венгрия в очередной раз заблокировала открытие первого кластера переговоров с Украиной, сославшись на итоги национальных консультаций, в рамках которых 95% респондентов высказались против ее вступления. Согласно Договору о Европейском союзе, единогласие в Совете необходимо лишь на двух ключевых этапах: при открытии переговоров о членстве и подписании итогового соглашения о вступлении. Однако на практике единогласие применяется и на промежуточных этапах переговоров, где формально достаточно квалифицированного большинства (QMV). Это повышает уязвимость переговорного процесса перед действиями отдельных государств и снижает предсказуемость интеграционного трека.
Потенциальное вступление девяти стран-кандидатов (без учета Турции) с совокупным населением около 60 миллионов человек усиливает сомнения в институциональной устойчивости ЕС. Несмотря на то, что многие решения в Совете принимаются большинством, в ключевых сферах — налоговой политике, общей внешней политике и политике безопасности — сохраняется необходимость консенсуса. При дальнейшем расширении такая система может серьезно ограничить оперативность Союза. В этой связи Франция и Германия выступают за расширение практики голосования большинством, включая отдельные аспекты самого процесса расширения. Для этого предлагается активизировать применение оговорки ？пассерель？, позволяющей переводить определенные сферы голосования с единогласия на квалифицированное большинство. Однако запуск данного механизма сам по себе требует единогласного одобрения Совета [1], что подчеркивает парадоксальность ситуации, поскольку его противниками выступают государства-члены, озабоченные защитой национального суверенитета, — Венгрия, Польша и ряд менее крупных стран. В качестве дополнительных механизмов рассматривается ？конструктивное воздержание？, а также ？расширенное сотрудничество？, позволяющее группе государств углублять интеграцию и сотрудничество в отдельных направлениях без участия всех членов ЕС. Так, в мае 2023 г. была образована ？Группа друзей квалифицированного большинства？, выступающая за расширение практики QMV в сфере общей внешней политики и политики безопасности.
Александр Непогодин:
Конституция на паузе: как монополия власти и военное положение изменили архитектуру украинской власти
Будущее расширение затрагивает и перераспределение мест в Европейском парламенте. В соответствии с Договором о Европейском союзе, общее число депутатов не должно превышать 750. Присоединение новых государств потребует либо сокращения квот для действующих членов, прежде всего крупных, либо внесения изменений в учредительные договоры — крайне чувствительной и политически сложной процедуры. Дополнительные трудности создает действующая система распределения мест — дегрессивная пропорциональность. Она гарантирует малым странам минимальное представительство, но приводит к тому, что количество мандатов на душу населения у них значительно выше, чем у крупных государств. С новым расширением этот дисбаланс усилится, поскольку мандаты для новых членов будут перераспределяться за счет сокращения квот у крупных государств, тогда как представительство малых стран останется неизменным в силу закрепленных нижних порогов. В этой связи обсуждается переход на новую математическую модель (FPS method), основанную на четких расчетах и сводящую к минимуму влияние политических договоренностей при распределении мест. В любом случае вступление Украины станет значимым фактором: по численности населения она займет пятое место среди стран ЕС, а ее делегация в Европарламенте расположится между Испанией и Польшей. Это повлияет на партийно-региональный баланс политических сил и усилит позиции Восточной Европы в институтах ЕС.
Модель ？постепенной интеграции？
В условиях отсутствия консенсуса по вопросу расширения и реформы принятия решений на повестку дня вышла альтернатива классическому вступлению — модель ？постепенной интеграции？, позволяющая Евросоюзу сбалансировать собственные геополитические приоритеты с высокими требованиями, предъявляемыми к новым членам. Согласно данной модели, страны-кандидаты могут поэтапно включаться в отдельные области политики ЕС (например, Энергетический союз, Единый цифровой рынок или Общая внешняя политика и политика безопасности) и на раннем этапе получать выгоды от членства еще до официального вступления. Речь идет о частичном доступе кандидата к внутреннему рынку, структурным фондам, механизму свободного передвижения товаров и услуг. Такой подход должен одновременно снизить политико-экономическую нагрузку на действующих членов Союза, помочь контролировать процесс реформ и продемонстрировать политическую поддержку кандидатам. В случае Украины ？постепенная интеграция？ в единый рынок ЕС до официального вступления в Сообщество обозначена как приоритет Еврокомиссии. Наиболее сложным этапом в интеграции выступает имплементация acquis communautaire — особенно в сфере законодательства единого рынка. Существенным шагом в данном направлении стало Соглашение об ассоциации 2014 г., выполненное Украиной примерно на 80%. По ряду направлений достигнут прогресс: вступило в силу ？Соглашение о взаимном признании оценки соответствия？, действует режим ？роуминга как дома？, ведется подготовка к присоединению к Системе единых европейских платежей.
Влияние членства Украины на бюджет ЕС
Александр Баранов, Юрий Грушин:
Анализ механизмов и объемов международной военной помощи Украине после начала специальной военной операции
Хотя предполагаемые затраты на евроинтеграцию Украины сами по себе невелики относительно совокупного ВВП Союза — 0,10–0,13% ежегодно, основная сложность заключается в перераспределении бюджета ЕС. Чтобы включить Украину в дотационные программы, эти расходы должны быть учтены в следующем Многолетнем финансовом плане на 2028–2034 гг. Если общий лимит бюджета останется на уровне действующего, то придется сокращать объемы финансирования для текущих получателей. Наибольшее сокращение при таком сценарии затронет Польшу и Румынию — на 18% и 11% соответственно.
Однако на практике ЕС может использовать различные механизмы, чтобы смягчить подобные последствия. Если политики решат увеличить общий бюджет за счет повышения взносов стран-доноров или введения новых общесоюзных сборов, то перераспределения между текущими получателями можно избежать. В среднем дополнительная нагрузка на доноров может составить чуть более 0,1% ВВП. Это повышение и так является ожидаемым, поскольку при формировании каждого нового бюджетного цикла верхняя планка отчислений от ВНД ЕС регулярно пересматривается в сторону повышения. Так, в 2020 г. лимит был повышен с 1,20 % до 1,40 % от ВНД — в рамках подготовки к запуску программы NextGenerationEU, созданной для борьбы с последствиями пандемии. Во-вторых, внутри Многолетнего финансового плана предусмотрены защитные механизмы. Так, правила финансового периода 2021–2027 гг. ограничивают резкое сокращение финансирования по линии политики сплочения: выплаты не могут быть снижены более чем на 24% по сравнению с предшествующим бюджетным периодом. Это означает, что даже при росте нагрузки на бюджет после вступления новых членов нынешние бенефициары не останутся без каркаса финансирования. Кроме того, опыт расширений 2004 и 2007 гг. показывает, что новые государства-члены включаются в систему дотаций поэтапно — с переходными положениями.
Важно учитывать, что тенденция к снижению чистых трансфертов (разницы между получаемыми средствами и взносами в бюджет) уже обозначилась в текущем бюджетном цикле по сравнению с 2014–2020 гг., и эта тенденция будет усиливаться по мере экономической конвергенции. Страны ？новой Европы？ уже относительно развиты: по данным Евростата, в 2024 г. ВВП на душу населения по ППС Чехии составил 91% от среднего по ЕС, в Литве — 88%, в Польше и Эстонии — 79%, в Венгрии — 77%.
Эти оценки не включают отдельные расходы на восстановление Украины. По состоянию на конец 2024 г. общая стоимость реконструкции страны оценивается в 506 млрд евро на ближайшие десять лет. По оценкам Международной финансовой корпорации, до трети этой суммы может быть покрыто за счет частных инвестиций в дополнении к государственному финансированию. ЕС уже поддерживает восстановление страны, в том числе через стимулирование частного сектора в рамках Рамочной инвестиционной программы Украины. Несмотря на масштаб военных разрушений, украинская экономика демонстрирует небольшой рост: в 2023 г. ВВП увеличился на 5,3%, в 2024 г. — на 3,4%. Это стало возможным благодаря международной финансовой помощи, а также увеличению экспорта аграрной продукции, руд и металлов.
***
Несмотря на амбициозные политические заявления, процесс евроинтеграции Украины остается долгосрочным и неоднозначным. Его реализация зависит не только от прогресса Украины в выполнении требований в рамках переговорных кластеров, но и от внутренней готовности самого Евросоюза к институциональной, политической и финансовой адаптации. Продолжающийся военный конфликт еще более усиливает чувствительность вопроса, делая вероятность вступления к 2030 г. крайне низкой. При всей внешнеполитической необходимости ЕС сохраняет приверженность фундаментальным критериям членства и не готов отступать от них даже в условиях геополитического давления. В этих условиях модель ？постепенной интеграции？ с поэтапным включением Украины в отдельные секторы политики ЕС остается наиболее реалистичным и осуществимым вариантом в обозримом будущем. Она позволяет поддерживать мотивацию кандидата к реформам в условиях длительности вступления в ЕС, делая выгоды от вступления более ощутимыми, и обеспечивает контроль над их внедрением со стороны ЕС.
Таким образом, евроинтеграция Украины и, шире, следующее расширение ЕС станут индикаторами устойчивости самого Евросоюза как политического проекта. Реализация этого процесса потребует внутренней адаптации и преодоления существующих ограничений, сдерживающих его дальнейшее развитие.
1. Оговорка ？пассерель？ была использована лишь однажды, в 2004 г., чтобы внедрить систему квалифицированного большинства в области виз и пограничного контроля. См. подробнее: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/659420/EPRS_STU(2020)659420_EN.pdf