1272

       used image // unhabitat.org

       ？ Артеев С.П., 08.09.2020

       Глобальный коронакризис вскрыл множество проблем, связанных с несовершенством механизмов межгосударственного взаимодействия в нестандартных ситуациях. Дискуссии о корректности действий ВОЗ в экстремальных условиях, взаимные межгосударственные обвинения США и Китая, неспособность интеграционных объединений координировать усилия через общие органы управления отражают деструктивные международно-политические тенденции. В отличие от проблематики межгосударственного и наднационального взаимодействия, которое находится в центре дискуссии о перспективах постковидного мира, экспертно-аналитическое сообщество пока не уделяет достаточного внимания субнациональному измерению коронакризиса, хотя актуальность формирующихся тенденций выходит за пределы задачи эффективно справиться с текущей биогенной угрозой.

       В январе-марте 2020 г. государства в основном реагировали на возникшую глобальную угрозу в традиционном формате – через принятие решений на общенациональном уровне. Так действовали везде, где возникали масштабные очаги COVID-19. Однако весной-летом решения по введению и снятию режима самоизоляции и иные ограничительные меры в условиях пандемии всё чаще стали приниматься субнационально – на уровне региональных административно-территориальных единиц. Особенно заметный сдвиг в сторону передачи полномочий на региональный уровень произошел в Южной Европе. Власти регионов Италии и Испании взяли на себя функции кризисного управления[1]. В Германии – государстве с сильными традициями федерализма – региональные власти и вовсе вступают в публичную полемику с Берлином по принимаемым мерам, при этом канцлер Ангела Меркель вынуждена мириться с решениями властей федеральных земель[2]. Более того, в ряде случаев речь идет даже не о субнациональном, а о местном уровне власти – муниципалитетов, общин, округов[3]. При этом муниципалитеты принимают крайние меры – вплоть до введения комендантского часа для всех категорий жителей, что всегда являлось сферой ответственности национальных органов власти[4].

       Так, в условиях нынешней второй волны (согласно официальным оценкам) власти автономного сообщества Мадрида отменили корриду[5]. Под запрет попали и танцы, ужесточены меры по соблюдению социальной дистанции в местах традиционного скопления людей, особенно в барах и ресторанах[6]. Разные части Соединенного Королевства сегодня также действуют по-разному. Региональные власти Шотландии и Уэльса в начале сентября 2020 г. ввели обязательный двухнедельный карантин для туристов, возвращающихся домой из Греции и Португалии, в то время как на территории Англии и Северной Ирландии таких ограничений вводить не стали[7]. ВОЗ приветствует предоставление местным сообществам расширенных полномочий для борьбы с COVID-19[8].

       Характерно, что форма государственного устройства и тип политического режима не влияют на решения о наделении полномочиями регионов в условиях текущей пандемии. COVID-субсидиарность неожиданно поместила в общий пул такие разные государства как Китай[9], США[10], Испания[11], Италия[12], Россия[13], а также многие другие страны. Вызовы 2020 г., к которым, помимо COVID-19, можно отнести и новый виток обострения расово-этнических противоречий по всему миру, во весь рост ставят проблему превышения полномочий центра и регулирования его отношений с региональными властями[14]. По этому поводу в американском политическом дискурсе в июле-августе всё чаще стал употребляться термин "federal overreach"[15]. Он указывает на рост противоречий между центральной властью, представленной президентом, его администрацией и федеральными ведомствами с одной стороны, и властями штатов и городов, представленными демократами, в первую очередь в штате Орегон и его крупнейшем городе Портленде[16]. Орегон стал примером для других штатов со сходной ситуацией.

       Очевидно, что текущий глобальный кризис отличается от предыдущих переломных моментов самого разного плана тем, что способствует усилению роли внутригосударственных регионов во внутри- и внешнеполитическом аспектах. Властные полномочия передаются от центра на региональный уровень. Усиление международной компоненты субъектности внутригосударственных регионов хорошо видно на примере регионов Италии, которые запросили международную помощь у России через голову Рима[17]. Между тем, ранее, в случае столкновения с серьезной внешней опасностью, государства, напротив, стремились к максимальной концентрации ресурсов в центре. В результате процесс принятия политических решений сужался до узкого круга лиц в столице.

       Более гибкая модель распределения полномочий в кризисной ситуации позволяет, помимо прочего, повысить управляемость территорий и избежать крайних проявлений массового недовольства, связанных с необходимостью жесткой социальной самоизоляции и падения уровня жизни миллионов людей. Диалог между обществом и региональным властями, в каком бы формате он не проходил, является каналом обратной связи. Субнациональные и местные власти апеллируют к региональной и локальной идентичности, которая выступает в качестве цементирующего основания такой коммуникации, отражая готовность солидарно действовать и поддерживать необходимый для этого уровень доверия.

       Однако это не означает, что полномочия по введению и отмене ограничительных мер в условиях чрезвычайных обстоятельств не могут уйти обратно ？наверх？. В середине августа 2020 г. в Италии на волне роста показателей заболеваемости COVID-19 были введены повторные ограничительные меры, которые не могут быть отменены на уровне провинций. Очевидно, что у Рима возникли претензии к действиям властей итальянских областей в ходе отмены предыдущих ограничений. Однако теперь многое будет зависеть от того, окажется ли Рим более компетентным, чем региональные власти. Главным индикатором здесь будут выступать настроения жителей итальянских областей. Общественное мнение становится арбитром и, похоже, в глобальных масштабах чаша весов склоняется в сторону дальнейшей децентрализации.

       Таким образом, в ряде государств протекают процессы консолидации региональных элит в условиях коронакризиса, происходит усиление их роли в политических процессах на общенациональном уровне. Возможно, после пандемии будет шире обсуждаться вопрос о нормативно-правовом оформлении новой конфигурации взаимодействия между центром и регионами[18]. Особенно в тех странах, где уже давно существуют предпосылки к дальнейшей децентрализации, федерализации и деволюции. Регионализм может получить новый импульс и повысить свой статус в качестве модели распределения властных полномочий, в том числе с учетом позиции локальных сообществ.

       Примечания:

       [1] Итальянские регионы вводят карантин для европейцев [дата публикации: 14.08.2020] // Euronews. URL: https://ru.euronews.com/2020/08/13/italian-regions-introduce-quarantine (дата обращения: 05.09.2020).

       В Каталонии ввели карантин еще в трех муниципалитетах [дата публикации: 19.07.2020] // РИА Новости. URL: https://ria.ru/20200719/1574557690.html (дата обращения: 05.09.2020).

       [2] COVID-19 в Германии: почему только Тюрингия намерена отменить запреты [дата публикации: 27.05.2020] // DW. URL: https://www.dw.com/ru/covid-19-53573283 (дата обращения: 05.09.2020).

       [3] Франция вводит новое ограничение в связи с Covid-19 [дата публикации: 16.07.2020] // Vesti.ua. URL: https://yandex.ru/turbo/s/vesti.ua/mir/frantsiya-vvodit-novoe-ogranichenie-v-svyazi-s-covid-19 (дата обращения: 05.09.2020).

       [4] В пяти муниципалитетах на севере Греции ввели комендантский час [дата публикации: 31.03.2020] // РИА Новости. URL: https://ria.ru/20200331/1569420967.html (дата обращения: 05.09.2020).

       [5] Власти Мадридского региона отменили корриду на родине Сервантеса [дата публикации: 27.08.2020] // ИА Красная Весна. URL: https://yandex.ru/turbo/rossaprimavera.ru/s/news/a0ef7e11 (дата обращения: 07.09.2020).

       [6] Madrid to restrict numbers at social events and increase distancing in bars and restaurants [published 04.09.2020] // El Pais. URL: https://english.elpais.com/society/2020-09-04/madrid-will-restrict-numbers-at-social-meetings-and-events-and-increase-social-distancing-in-bars-and-restaurants.html (accessed 07.09.2020).

       [7] Coronavirus: Holidaymakers left 'totally confused' - UK divided over Portugal quarantine rules [published 04.09.2020] // Sky News. URL: https://news.sky.com/story/coronavirus-holidaymakers-left-totally-confused-uk-divided-over-portugal-quarantine-rules-12063170 (accessed 07.09.2020).

       [8] Обновленная стратегия борьбы с COVID-19. 14 апреля 2020 г. // ВОЗ. URL: https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/covid19-strategy-update-2020-ru.pdf?sfvrsn=29da3ba0_19 (дата обращения: 05.09.2020).

       [9] Шесть провинций КНР понизили уровень ЧС из-за коронавируса // Российская газета. URL: https://rg.ru/2020/02/24/shest-provincij-knr-ponizili-uroven-chs-iz-za-koronavirusa.html (дата обращения: 01.09.2020).

       [10] Trump completes reversal, telling govs 'you are going to call your own shots' and distributes new guidelines [published 16.04.2020] // CNN. URL: https://edition.cnn.com/2020/04/16/politics/donald-trump-reopening-guidelines-coronavirus/index.html (accessed 02.09.2020).

       [11] В Галисии изолировали 70 тысяч человек [дата публикации: 05.07.2020] // Euronews. URL: https://ru.euronews.com/2020/07/05/spain-new-lockdowns (дата обращения: 02.09.2020).

       [12] Власти ряда областей Италии установили карантин для приезжих с севера [дата публикации: 08.03.2020] // РИА Новости. URL: https://ria.ru/20200308/1568320888.html (дата обращения: 02.09.2020).

       [13] Путин дал регионам полномочия выбирать режим для борьбы с коронавирусом [дата публикации: 02.04.2020] // ТАСС. URL: https://tass.ru/obschestvo/8146289 (дата обращения: 02.09.2020).

       [14] Губернатор Нью-Йорка указал наошибку властей из-за Трампа [дата публикации: 20.07.2020] // Lenta.ru. URL: https://lenta.ru/news/2020/07/20/mistake/ (дата обращения: 02.09.2020) ; How Trump’s Use of Federal Forces in Cities Differs From Past Presidents [published 23.07.2020] // New York Times. URL: https://www.nytimes.com/2020/07/23/upshot/trump-portland.html (accessed 02.09.2020).

       [15] Подробнее о federal overreach см.: Williamson M. Evers. Federal Overreach and Common Core // Pioneer Institute for Public Policy Research. White Paper. No.133. July 2015. 60 p.

       [16] Власти Орегона и Портленда обвинили Трампа в разжигании насилия в США [дата публикации: 31.08.2020] // Известия. URL: https://iz.ru/1054692/2020-08-31/vlasti-oregona-i-portlenda-obvinili-trampa-v-razzhiganii-nasiliia-v-ssha (дата обращения: 07.09.2020).

       [17] Еще три региона Италии попросили у России помощи в борьбе с COVID-19 [дата публикации: 24.04.2020] // РБК. URL: https://www.rbc.ru/society/24/04/2020/5ea2f13d9a7947bd9d365f2f (дата обращения: 05.09.2020).

       [18] Процесс фактически уже пошел: Испанские регионы смогут вводить режим ЧП из-за коронавируса [дата публикации: 26.08.2020] // Российская газета. URL: https://rg.ru/2020/08/26/ispanskie-regiony-smogut-vvodit-rezhim-chp-iz-za-koronavirusa.html (дата обращения: 07.09.2020).

       ИНФОГРАФИКА