2735
？ 23.07.2017, Квашнин Ю.Д.
Фото с сайта e-news.su
На прошедшей неделе в СМИ распространилась новость о том, что итальянское правительство планирует в одностороннем порядке выдать мигрантам, прибывшим из Ливии, порядка 200 тыс. гуманитарных виз, по которым они смогут въезжать в остальные страны Европейского союза. Юридическим основанием для этого может стать еще ни разу не применявшаяся директива Европейского совета 2001/55, утвержденная полтора десятилетия назад (после конфликта на Балканах) в интересах стран, столкнувшихся с массовым наплывом беженцев. Эта итальянская инициатива, которая, отметим сразу, вряд ли будет реализована, уже вызвала жесткую критику со стороны соседних государств. Так, глава австрийского МИДа С. Курц пригрозил, что в этом случае Австрия введет полноценный пограничный контроль на перевале Бреннера1, разделяющем австрийский Тироль и итальянскую область Трентино — Альто-Адидже.
После того как в 2016 г. благодаря договоренностям между Турцией и ЕС поток мигрантов по восточно-средиземноморскому маршруту пошел на спад, именно Италия стала для них главными воротами в Европу. По итогам 2016 г. из 362 тыс. мигрантов, попавших в ЕС через Средиземное море, 181 тыс. (то есть половина) оказались на территории Италии. При этом количество незаконных пересечений итальянской границы уверенно растет: так, в первой половине 2017 г. их было зарегистрировано более 85 тыс. — на 20% больше, чем за аналогичный период прошлого года. Основная часть мигрантов — это выходцы из африканских стран (Нигерии, Гвинеи и Кот-д’Ивуара) и Бангладеш, плохо интегрирующиеся в итальянское общество. В связи с этим власти Италии уже неоднократно заявляли о неэффективности миграционной политики ЕС и требовали ввести экстренные меры, призванные сократить приток мигрантов на Апеннинский полуостров.
На словах партнеры Италии по ЕС, равно как и представители наднациональных органов власти не оспаривают тот факт, что миграционный кризис является общим вызовом, требующим согласованных решений. В частности, еврокомиссар по вопросам миграции Д. Авромопулос назвал сложившуюся в стране ситуацию ？невыносимой？ и призвал все страны Евросоюза к солидарности2, в том же ключе высказался президент Франции Э. Макрон, признавший, что ЕС уделял проблемам Италии недостаточно внимания3. Более того, в начале июля Еврокомиссия представила план действий, направленный на сдерживание притока нелегальных мигрантов. Среди намеченных мер — создание в Ливии координационного центра для проведения операций по перехвату судов контрабандистов, усиление взаимодействия с властями африканских стран в целях пресечения незаконного движения мигрантов в направлении Ливии, выделение Италии из европейских фондов дополнительных 35 млн евро на обустройство беженцев. Также министры иностранных дел стран ЕС согласились запретить продажу в Ливию переносных моторов и надувных лодок, на которых мигранты переправляются в европейские страны.
Очевидно, однако, что всех этих нововведений недостаточно даже для того, чтобы купировать дальнейший рост миграционного потока, не говоря уже о его сокращении. Когда речь заходит о реальных мерах, Италия и ее партнеры по ЕС демонстрируют диаметрально различные позиции, примирить которые пока не удается.
Первый камень преткновения — это вопрос о том, какие страны должны принимать мигрантов, пересекающих Средиземное море. Для Италии он имеет принципиальное значение, поскольку прием и регистрация мигрантов в значительной степени остаются ？головной болью？ той страны, через которую был осуществлен первый въезд в объединенную Европу. С точки зрения Италии оптимально было бы открыть для приема спасательных судов порты других стран ЕС, но этот вариант был сразу отвергнут под множеством предлогов. Так, испанские официальные лица настаивают на том, что Испания и так вынуждена принимать растущее число мигрантов из Марокко, официальные лица ФРГ выражают сомнение в том, что децентрализация спасательных операций положительно повлияет на их эффективность, а глава польской правящей партии ？Право и справедливость？ Я. Качиньский и вовсе считает, что Польша, в отличие от стран Западной Европы, не несет никакой ответственности за текущий миграционный кризис и потому имеет моральное право сказать ？нет？ беженцам4. Представители других стран, на словах поддерживая Италию, демагогически заявляют, что даже сообща ЕС не сможет справиться с растущим миграционным потоком, поэтому суда с мигрантами необходимо отправлять в соседний Тунис, тем более что расположенные на его территории портовые города находятся по отношению к Ливии ближе, чем итальянские. Отметим, что идея размещать мигрантов в Северной Африке уже давно витает в воздухе. Однако ее реализация упирается в слишком большое количество нерешенных проблем — необходимость создания соответствующей инфраструктуры, нежелание североафриканских стран (разве что в обмен на серьезную финансовую помощь и экономические преференции) становиться ？ловушками？ для мигрантов, противодействие правозащитных организаций и т.д.
Второй узел противоречий связан с расселением мигрантов согласно действующей в ЕС (хотя и со скрипом) системе квот. Теоретически Италия могла бы перенаправить их в другие страны, например во Францию, которая разместила значительно меньше мигрантов, чем обязалась. На словах официальный Париж против этого не возражает, но есть один нюанс: квоты действуют исключительно в отношении тех лиц, которые сумели доказать, что они являются не экономическими мигрантами, а именно беженцами. На встрече с премьер-министром Италии П. Джентилони, состоявшейся 12 июля, Э. Макрон подчеркнул, что Франция не может принять всех, кто приезжает в Европу по экономическим соображениям5. А среди тех, кто попадает в Италию через Средиземное море, большинство составляют как раз экономические мигранты (так, выходцы из Бангладеш — это вполне состоятельные по меркам этой страны люди, которые могут заплатить 3–4 тыс. долл. за то, чтобы добраться до Ливии и получить ливийскую рабочую визу6).
Пожалуй, единственный действительно важный вопрос, по которому удалось сдвинуться с мертвой точки, — это взаимодействие с неправительственными организациями, которые занимаются спасением мигрантов и их доставкой в Италию. Итальянская сторона утверждает, что деятельность НПО де-факто способствует росту миграционного потока, поскольку, во-первых, чем выше безопасность транспортировки, тем выше стремление новых мигрантов попасть в Европу морским путем, во-вторых, некоторые НПО координируют свою работу с контрабандистами (например, получают от них сигнал об отплытии надувных лодок к берегам Италии). В связи с этим Италия представила свод правил для НПО, который был одобрен Европейской комиссией и агентством ЕС по безопасности внешних границ (Frontex). Главные из них — запрет на вхождение в ливийские территориальные воды за исключением случаев ？явной опасности человеческой жизни в море？, запрет на телефонные переговоры и другие виды связи с отплывающими мигрантами, а также запрет пересаживать спасенных мигрантов на другие суда с целью их последующей доставки в порт назначения7. Следует, однако, отметить, что на кораблях гуманитарных организаций прибывает в Италию лишь немногим более трети от всех мигрантов, поэтому упорядочение деятельности НПО вряд ли позволит существенно сократить их приток.
Нерешенность миграционной проблемы ведет к росту недовольства коренного населения Италии. Согласно прошлогоднему опросу YouGov, проведенному в 12 странах ЕС, 52% итальянцев согласились с утверждением, что в их стране проживает так много иностранцев, что они более не чувствуют себя как дома8, тем самым продемонстрировав самый высокий уровень обеспокоенности в связи с наплывом беженцев. Эти настроения активно используются правыми и популистскими партиями: так, на прошлой неделе под их давлением П. Джентилони был вынужден отложить рассмотрение закона о предоставлении гражданства детям мигрантов, рожденным на территории Италии. В этих условиях итальянские власти крайне заинтересованы в том, чтобы показать свою решимость преодолеть затянувшийся миграционный кризис, а потому будут вынуждены и дальше поднимать ставки на переговорах с партнерами по ЕС.
Актуальный комментарий подготовлен при поддержке гранта РФФИ № 17-07-00040a
？Структурная трансформация интеграционного процесса в ЕС под влиянием глобализирующихся миграционных потоков？
Примечания:
1Austria threatens to close border in migrant row with Italy. The Times. July 18, 2017.
2 Dimitris Avromopoulos: Italy migration crisis ‘unbearable’. URL: www.politico.eu/article/dimitris-avromopoulos-italy-migration-crisis-unbearable.
3 'We didn't listen to Italy on migrants' — Macron. URL: www.ansa.it/english/news/2017/06/23/we-didnt-listen-to-italy-on-migrants-macron_d0c38eed-3671-4c76-8afb-c1ea694343a8.html.
4 Poland did not invite refugees, has right to say 'no': Kaczynski. URL: www.reuters.com/article/us-poland-migrants-idUSKBN19M3H8.
5 EU migrant policy must be shared says Gentiloni. URL: www.ansa.it/english/news/2017/07/12/eu-migrant-policy-must-be-shared-says-gentiloni-3_b40225ab-057f-4ded-a5c4-8026052cb25f.html.
6 Bangladesh now largest source of boat migrants to Europe. URL: http://bdnews24.com/bangladesh/2017/05/06/bangladesh-now-largest-source-of-boat-migrants-to-europe.
7Последний из перечисленных выше пунктов вызвал наибольшую критику со стороны НПО. Если ранее у берегов Ливии дежурили небольшие спасательные лодки, которые затем высаживали мигрантов на более крупные суда, то теперь охват поисково-спасательных операций сузится, что, вероятно, приведет к росту числа несчастных случаев.
8 YouGov. December 5, 2016. URL: https://yougov.co.uk/news/2016/12/05/many-europeans-say-immigration-has-meant-they-dont.