26548

       ？ 30.11.2014, Комаровский В.В.

       Законопроект об иммиграционном контроле1 оказался далеко не последним и уж совсем не самым важным событием в формировании современной законодательной базы российской иммиграционной политики. В ноябре были приняты законодательные акты, появление которых требует гораздо более пристального внимания.

       Находящийся в процессе одобрения пакет документов уже никак не назовешь плодом компромиссного подхода, либо попыткой совместить противоположные тенденции. Законопроект № 535567-6 ？О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в целях замены механизма квотирования при привлечении к трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, на разрешительный порядок осуществления ими трудовой деятельности по патенту)？, законопроект № 393946-6 ？О внесении в Трудовой кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" изменений, связанных с особенностями регулирования труда работников, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства", поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы и ряд сопутствующих им проектов постановлений и приказов, технически оформляющих вносимые изменения - заключают в себе гораздо более кардинальные последствия.

       Первый законопроект после подписания Президентом РФ уже стал федеральным законом, второй – одобрен Советом Федерации и направлен президенту на подпись2, и введение его в действие - дело ближайших дней. Прочие более мелкие поправки также либо уже приняты, либо находятся в процессе рассмотрения и принятия.

       Суть данных нововведений – распространение принципа покупки патента безвизовым трудовым мигрантом на иностранцев из стран ближнего зарубежья претендующих на работу не только у физических лиц, но и на занятость у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Ликвидируется система выдачи разрешений на работу в рамках ежегодных квот на привлечение безвизовых иностранцев. Прежний порядок (визы и разрешения) сохраняется только для представителей прочих стран, въезд граждан которых требует получения соответствующей визы.

       Второй законопроект направлен на инкорпорирование данных новаций в действующее трудовое законодательство (Трудовой кодекс).

       Принятию данных актов предшествовала длительная и интенсивная подготовка: экспертное сообщество, правозащитные организации в сфере миграции, ряд объединений предпринимателей подвергли беспощадной критике систему квотирования. Рост антииммигрантских настроений и эксцессы, получившие широкое освещение в СМИ в совокупности с уже предпринятыми изменениями в иммиграционной политике (патенты для иностранцев, занятых у физических лиц, усиление наказаний за нарушение правил въезда и пребывания, дактилоскопирование, введение экзаменов по знанию русского языка и т.д. и т.п.) подготовили условия для коренных изменений в системе приема иностранной рабочей силы.

       В соответствии с Пояснительной запиской к проекту ФЗ ？О внесении изменений в Федеральный закон…？:

       ？Единая унифицированная правовая форма и процедура получения разрешения на работу иностранными гражданами предполагает не только единые основания для приобретения правового статуса трудовым мигрантом, но и общий необходимый комплекс организационно-правовых мер. Данные меры направлены на формирование в каждом субъекте Российской Федерации целостной политики развития рынка труда, с учетом прогнозов социально-экономического развития территории, корректируемого ежегодно. С учетом состояния регионального рынка труда, обеспечения трудовых прав граждан Российской Федерации и условий социального благополучия и безопасности применительно к каждому конкретно субъекту Российской Федерации？ (с.1)

       Если появление единства унифицированной правовой формы вызывает большие сомнения, то, действительно, центр тяжести в миграционной политике сдвигается на региональный уровень. Правда, в довольно ограниченных масштабах – в основном через поступление фиксированных авансовых платежей (платы за патент) в региональные бюджеты. Кроме того глава региона может представить в миграционную службу ？мотивированное предложение？ о приостановке выдачи патентов на определенный срок (либо по отдельным видам экономической деятельности), однако окончательные решения по прекращению (приостановлению) выдачи патентов принимается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции, т.е. ФМС. ？Мотивированное предложение？ формируется на базе прогноза социально-экономического развития региона на соответствующий период.

       Параллельно другой ？Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере занятости населения и безработицы, в целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов осуществляет мониторинг ситуации на рынке труда Российской Федерации в разрезе субъектов Российской Федерации？.3 Мониторинг необходим для определения доли иностранцев в численности занятого населения, которая не должна ？превышать уровня социальной напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации？.

       ？Уровень социальной напряженности на рынке труда Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, превышение которого не допускается, устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере занятости населения и безработицы？. Результаты мониторинга направляются в регионы для принятия соответствующих решений. Установление фиксированного/порогового значения уровня социальной напряженности в условиях отсутствия или недостатка объективной информации о занятости (формальной и неформальной) и тем более о численности недокументированных трудовых мигрантов представляется крайне смелым шагом.

       На федеральном уровне Правительство может приостановить выдачу патентов на основании предложений того же уполномоченного органа (Минтруда). Таким образом, вместо достаточно ясных и гибких плановых нормативов приема иностранной рабочей силы (квотирования) предлагается достаточно забюрократизированная и неповоротливая процедура согласования временных мер по перекрытию нерегулируемого потока безвизовых трудовых мигрантов.

       Принятые параллельно поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы полностью отправляют доходы от продажи патентов в региональные бюджеты, что при дефиците многих бюджетов подталкивает региональные власти к повышению размера авансовых платежей. Для миграционно привлекательных регионов – это дополнительный стимул к тому же. Не случайно Москва и Подмосковье уже определили размер месячной стоимости патента в 4 тыс. руб., и возможные доходы в 2015 г. – 12 и 7 млрд. руб. соответственно.4

       Конечно для центров притяжения внешней трудовой миграции (Москва, Московская обл., Петербург и др.) высокая стоимость ？входного билета？ (патент плюс медицинская страховка плюс оформление) в 90 тыс. рублей в год имеют смысл как сдерживающий фактор при избыточном предложении рабочих рук. Но вряд ли могут содействовать формированию целостной политики на рынке труда в других регионах.

       Следует обратить внимание и на введение в законодательное поле посреднических ？уполномоченных организаций？5 для участия в осуществлении ？полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, в том числе осуществляет прием заявлений и документов, необходимых для выдачи или переоформления патента, а также оказывает содействие в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан, обращающихся за получением патента, и их фотографировании. Указанные участие и содействие осуществляются без привлечения средств федерального бюджета？. Последняя фраза наиболее значима и не требует особых комментариев. Кстати регионам разрешено вводить форму патента, содержащую электронный чип. Соответствующее положение завершается фразой выделенной чуть выше. Таким образом, заплатят все: иностранец, его работодатель и естественно конечный потребитель.

       Волей неволей возникает вопрос – стоило ли ликвидировать прежнюю систему, чтобы на ее месте воздвигать подобное сооружение. Проблема квотирования была заложена не в порочности принципов, но в плохом правоприменении. При надежном обеспечении работы квотных механизмов отбора в основных странах приема проблем не возникает. Новая система скорее всего проблему правоприменения не разрешит. Стоило ли выплескивать ребенка вместе с водой!?

       Тем не менее, вызывает неподдельное уважение как была решена проблема при ликвидации ？входного？ контроля миграционных потоков и необходимости его чем-то компенсировать. Не вдаваясь в детали, представляется, что вводимые с 1.01.2015 г. нормы создают крайне серьезные барьеры для законопослушных работодателей и трудовых мигрантов, но снимет ли вводимая система патентов проблему нелегального труда иностранцев – ответ остается открытым.

       Работодателям, ратовавшим за ликвидацию квот реформа несет рост стоимости иностранной рабочей силы и необходимость поиска отечественных трудовых ресурсов и соответствующий рост затрат, новые коррупционные риски. Мигрантам – как минимум удвоение стоимости ？входного билета？ на российский рынок труда. Регионам – достаточно эфемерные надежды на пополнение бюджетов плюс вполне возможный рост теневой занятости. Населению – традиционное повышение тарифов и цен.

       К сожалению, похоже, что отказ от общепризнанных в мировой практике инструментов регулирования потоков мигрантов и переход на двухуровневую систему реагирования на возникающие диспропорции на региональных рынках труда, скорее всего, будет еще более неэффективным, неповоротливым и коррупционноемким, чем существующая система.

       Таким образом, ликвидация системы разрешительного подхода к регулированию притока трудовых мигрантов (квотирование и разрешения на работу) не может устроить ни мигрантов и их защитников, ни работодателей, использующих их труд, ни, в конечном счете, потребителей которым рост платежей аукнется ростом цен и тарифов. Сомнительно, что и региональные бюджеты сильно пополнятся по данной статье.

       В выигрыше окажутся только посредники и теневой бизнес.

       ？Третий путь？, хотя и вызывает восхищение прихотливостью логики его идеологов и ？писателей？, направленной на достижение взаимоисключающих целей, в лучшем случае серьезно повышает коррупционность миграционной системы и масштабы теневой занятости, в худшем - существенно поднимет уровень социальной напряженности, измерения которой рассматриваются авторами закона как инструмент реагирования (но не регулирования) на возникающие региональные диспропорции на рынке труда.

       Примечания:

       1 Актуальный комментарий 9.11.2014 г. https://imemo.ru/index.php?page_id=502&id=1317&ret=527

       2 http://www.kremlin.ru/acts/47070;

       http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=393946-6&02

       3 П.7, Ст. 181.

       4 http://duma.mos.ru/ru/34/news/novosti/kommentariy-predsedatelya-moskovskoy-gorodskoy-dumyi-alekseya-shaposhnikova-po-prinyatiyu-zakona-ob-ustanovlenii-koeffitsienta-otrajayuschego-regionalnyie-osobennosti-ryinka-truda-na-territorii-moskvyi;

       http://www.mosoblduma.ru/O_dume/Deputati/CHarishkin/Novosti/item/27174/

       5 Новая редакция Ст.13, новый п.9.