Материал опубликован в журнале ？Арсенал Отечества？ № 3 (77) за 2025 г.
Галина Чернышева, Алексей Потудинский, Александр Дуров
Сложность и специфика государственных закупок продукции для обеспечения государственных потребностей в рыночной среде коренным образом изменяет характер финансовых отношений основных участников. Это связано с тем, что в процессе государственных закупок используются не личные средства покупателя, а средства государственного бюджета, что объективно может создавать условия для злоупотреблений и коррупционных связей.. Все вышеуказанное свидетельствует о необходимости формирования особых механизмов управления бюджетными средствами в части контроля и надзора закупочной деятельности.
Основное требование к механизму управления бюджетными средствами в целях закупок для государственных нужд заключается в том, что он должен обеспечивать финансовую обоснованность и экономическую целесообразность бюджетных трат на товары частных лиц и организаций, а это, в свою очередь, требует создания и функционирования многоуровневой системы государственной логистики.
В отличие от коммерческой логистики, государственная логистика имеет преимущественно централизованный, а не децентрализованный характер. Выражаясь иначе, логистические действия государственных закупок осуществляются в соответствии с законодательством, а не являются результатом исключительно собственных управленческих решений государственных учреждений с учетом их субъективных интересов.
В настоящее время в России закупки для государственных нужд регулируются множеством нормативных актов, среди которых основными являются:
Федеральный закон ？О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд？ ФЗ № 44 от 22.03.2013;Федеральный закон ？О государственном оборонном заказе？ от ФЗ № 275 от 29.12.2012.
Следует отметить, что российское законодательство в области государственных закупок в настоящий момент сформировано с учетом анализа международной практики и положений модельного законодательства Комиссии Организации Объединенных Наций, а также с учетом недостатков осуществления отечественных государственных закупок до 2013 года.
Организационно логистика закупок для государственных нужд рассматривается как контрактная система.
Введение понятия ？контрактная система？ было заимствовано из опыта федеральной контрактной системы (англ. Federal Acquisition Regulations System) США, которая функционирует с 1 октября 1984 г.
В современном понимании контрактная система представляет собой совокупность участников в сфере закупок и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд с использованием единой информационной системы в сфере закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок.
Объектами контрактной системы государственных закупок выступают товары и услуги для удовлетворения государственных нужд.
Субъекты контрактной системы представлены на рис. 1.
Значительный состав субъектов государственных закупок теоретически создает условия образования коррупционных соглашений между участниками, преследующими свои личные интересы. В системе государственных закупок для нужд национальной обороны коррупционные соглашения не только приводят к бюджетным потерям, но и повышают риск снижения национальной безопасности вследствие срыва военных закупок. Обоснованную потребность в поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных нужд принято называть государственным заказом. Среди государственных заказов особое место занимает потребность в продукции и услугах, необходимых для обеспечения национальной безопасности — государственный оборонный заказ (ГОЗ).
В ФЗ № 275 понятие ГОЗ определяется как ？установленные нормативным правовым актом Правительства РФ задания на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными обязательствами？.
В отличие от прочих закупок для государственных нужд, ГОЗ имеет специфику, связанную с ограничением действия закона № 44-ФЗ, нормативными положениями ФЗ № 275 в связи с необходимостью обеспечения защиты государственной тайны, а также преодоления противоречий субъектов закупок, возникающих вследствие монополизации рынка вооружений и военной техники.
К особенностям функционирования системы закупок для нужд национальной обороны следует отнести особенности в области организации закупок, а именно:
введение ограничений по составу исполнителей контракта, при котором установлен запрет на допуск иностранных товаров и нерезидентов для закупок в целях обороны и безопасности. Кроме того, головным исполнителем в закупках для нужд национальной безопасности может быть только юридическое лицо (ФЗ № 275, п. 3 ст. 3);планирование ГОЗ производится в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2013 г. № 1255 ？О Правилах разработки государственного оборонного заказа и его основных показателей？, при котором проект заказа разрабатывается в два этапа. На первом этапе формируются предложения государственных заказчиков на основе утвержденной Программы вооружений, а на втором формируется проект плана закупок, который направляется на утверждение в Правительство РФ;отдельная, отличающаяся от прочих закупок для государственных нужд, идентификация контрактов (ФЗ № 275, ст. 6.1);введение жесткого банковского сопровождения финансовых отношений ГОЗ (ФЗ № 275, гл. 3.1);отсутствие конкуренции среди поставщиков, где головным исполнителем, как правило, является единственный поставщик;организация согласования экономических характеристик ГОЗ (начальной максимальной цены контракта, базовой цены и фиксированной цены объекта закупок) осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 02.12.2017 № 1465 ？О государственном регулировании цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу？.
Вышеизложенные особенности системы ГОЗ не имеют рыночной природы и не подчиняются стандартным экономическим законам, построенным на коммерческой выгоде продавца и покупателя. Эти противоречия зачастую ведут к возникновению ситуации, когда участники ГОЗ стараются использовать государственные бюджетные ресурсы для незаконного обогащения путем создания коррупционных схем.
Поэтому в системе ГОЗ очень остро встает проблема предотвращения злоупотреблений, ведущих к нецелевому использованию бюджетных средств, опасность которых может быть связана не только с финансовыми потерями, но и с большим риском снижения обороноспособности государства из-за срыва ГОЗ. Указанные проблемы в системе ГОЗ могут возникать как при подписании контракта, так и при его выполнении.
В финансовых отношениях, когда интересы участников ГОЗ противоположны, предусмотреть в контракте все условия устранения факторов риска нецелевого использования бюджетных средств невозможно.
Поэтому в системе ГОЗ возникает объективная необходимость в организации контроля и надзора, целевое назначение которой должно состоять в устранении субъективных факторов увеличения расходов на закупаемую продукцию, работы и услуги военного назначения.
Следует отметить, что проблемам организации контроля и надзора в системе ГОЗ на государственном уровне в РФ уделяется много внимания.
Основной задачей государственного контроля и надзора в системе ГОЗ является обеспечение соблюдения норм финансового права по вопросам финансирования закупок для нужд национальной обороны. Существующая в настоящий момент государственная организация
контроля и надзора в системе ГОЗ осуществляется через межведомственный контроль, сформированный государственными структурами, такими как Министерство обороны, Федеральная антимонопольная служба (ФАС), Счетная палата, институт уполномоченных банков.
Государственный контроль и надзор в системе ГОЗ реализуется с использованием различных инструментов, представленным на рисунке 2.
Достигаемый стратегический результат обеспечения безопасности и обороноспособности государства напрямую зависит от эффективности организации процесса контроля использования бюджетных средств на цели национальной обороны. В связи с этим возникает необходимость формирования специального механизма, обеспечивающего решение большого количества разноплановых задач контроля в системе ГОЗ. Осуществление контрольных функций в системе ГОЗ, в зависимости от уровня принятия решений, можно разделить на два уровня: федеральный и отраслевой.
Задача федерального уровня конт-роля заключается в оценке целесообразности закупок по каждому виду и типу военной техники и вооружений. Контроль осуществляется на основе мониторинга программных целей стратегии обеспечения национальной безопасности, утвержденных в Программе вооружений на десятилетний период. Результаты мониторинга каждые три года воплощаются в корректировке программных целей утвержденной Программы вооружений. Поскольку текущие этапы Программы вооружения осуществляются на основе ГОЗ, в функции федерального уровня контроля входит расчет и обоснование бюджетных возможностей по финансированию этапов реализации Программ вооружения.
На отраслевом уровне объектами контроля в системе ГОЗ выступают условия заключения и исполнения государственных контрактов, включая:
обоснование начальной (максимальной) цены контракта при конкурентных закупках и базовых цен при закупках у единственного поставщика;обеспечение гарантий выполнения условий государственного контракта ГОЗ со стороны заказчика и исполнителей.
Несмотря на сформированную на се-годняшний день систему контроля на федеральном и отраслевом уровнях в системе ГОЗ, полной гарантии отсутствия финансовых нарушений нет. Как показал выполненный авторами анализ, количество правонарушений в системе ГОЗ вырастает пропорционально росту объемов ГОЗ. Так, по данным Росфинмониторинга, количество материалов о возможных правонарушениях только в 2023 году по сравнению с 2022 годом выросло в четыре раза. Сумма расторгнутых в результате расследования контрактов ГОЗ в данный период выросла в 6 раз с 890 млн рублей до 6 млрд рублей при росте объемов ГОЗ в два раза.
Практика контрольных операций в системе ГОЗ на федеральном и отраслевом уровнях показывает выявление множества нарушений действующего законодательства, таких как:
осуществление соглашений по поставкам в рамках кооперации ГОЗ в отсутствие конкурсного выбора поставщиков, что приводит к необоснованному завышению стоимости покупаемых комплектующих изделий и полуфабрикатов. В практике ГОЗ контрольные органы выявляли компании, которые завышали стоимость комплектующих изделий в 3–4 раза;образование ？технических фирм？, которые создаются специально для вывода денежных средств при закупке продукции по кооперации ГОЗ.
Выборочная проверка 100 предприятий ОПК — головных исполнителей ГОЗ только в 2017 г. позволила обнаружить более 7？000 эпизодов нарушения нормативных актов по ГОЗ.
Выявление фактов нарушений в системе государственных закупок для нужд национальной обороны, их систематизация способствуют внесению изменений в нормативно-законодательные акты по ГОЗ. Эффективность контроля на федеральном отраслевом уровне можно подтвердить количеством вносимых изменений в основные законодательные акты по ГОЗ. Например, в ФЗ № 275 с момента утверждения были внесены изменения и дополнения в количестве 32 существенных поправок; в Постановление № 1465–16 и т.？д.
Все вышеизложенное свидетельствует о том, что сформированная система контроля на федеральном и отраслевом уровнях, которая обнаруживает и вскрывает правонарушения, не гарантирует их устранение в системе ГОЗ. Одним из инструментов контроля и надзора в системе ГОЗ может стать комплаенс-конт-роль, который широко используется в зарубежной практике управления компаниями, являющимися поставщиками военной продукции. Комплаенс-контроль рассматривается как механизм управления деятельностью или процессом, обеспечивающим соблюдение законов и стандартов.
В функции комплаенс-контроля входит регулярный мониторинг и внутренний аудит деятельности организации в целом и ее сотрудников в соответствии с утвержденными нормами. Основная задача внедрения комплаенс-контроля в деятельности организации заключается в выявлении репутационных рисков и оценке возможного ущерба в результате ответного регулирующего воздействия (применения санкций) за нарушения законодательства.
В системе государственных заказов для нужд национальной безопасности объектом комплаенс-контроля могут выступать контрактные отношения ГОЗ. Следует отметить, что для соблюдения интересов генерального заказчика ГОЗ создан институт военного представительства, основные цели которого направлены на контроль технических (качественных) и экономических (затратных и ценовых) характеристик объекта закупок.
Деятельность военного представительства направлена на устранение или снижение фактора риска завышения стоимости контракта, при этом контроль целевого использования денежных средств не осуществляется.
Внедрение комплаенс-контроля в контрактные отношения ГОЗ может быть промежуточным звеном, которое, с одной стороны, предотвращает нарушения законодательства ГОЗ, тем самым, способствуя более качественному выполнению контрольных функций межведомственных организаций, а с другой стороны, соблюдает интересы головного исполнителя в системе ГОЗ.
Двойственная роль комплаенс-конт-роля может быть достигнута только в условиях автономности и независимости от менеджмента предприятия-головного исполнителя ГОЗ, на котором происходит его внедрение.
В функции комплаенс-контроля должны входить:
проверка всех событий контрактных отношений на предмет соответствия действующему законодательству;прогноз событий, которые могут спровоцировать возможные негативные последствия для всех участников контрактных отношений, и их оценка;выявление возможных коррупционных проявлений в работе как отдельных сотрудников, так и внешних контрагентов предприятия;разработка мер по устранению внутренних конфликтов в структурных подразделениях;взаимодействие в пределах компетенции с государственными органами надзора и контроля;учет всех событий, связанных с возникновением потенциальных рисков как при подписании контракта ГОЗ, так и при его выполнении;анализ контрагентов на предмет их благонадежности;оценка эффективности заключенных договоров;отслеживание и анализ жалоб и претензий со стороны контрагентов.
Поскольку цели комплаенс-контроля и государственных контролирующих органов в системе ГОЗ частично совпадают, для оптимизации взаимодействия указанных структур Федеральной антимонопольной службе можно рекомендовать разработать типовые методические рекомендации по внедрению внутреннего контроля, направленного на соблюдение антимонопольного законодательства, законодательства о ГОЗ и законодательства в целом, регулирующего закупочную деятельность.
Разрабатываемые типовые рекомендации по внедрению комплаенс-конт-роля на предприятиях-головных исполнителях должны быть направлены на устранение четырех видов угроз в системе ГОЗ посредством:
устранения или недопущения затрат, не связанных с производством продукции ГОЗ;недопущения поставки комплектующих, необходимых для выполнения ГОЗ, по ценам, выше рыночных;запрета использования денежных средств, полученных по государственному контракту, на цели, не связанные с исполнением ГОЗ;запрета неоправданного отказа от заключения контракта со стороны головного исполнителя или исполнителя ГОЗ.
В процессе разработки механизма комплаенс-контроля контрактных отношений ГОЗ следует учитывать существующий уровень развития внутреннего контроля и аудита, стандарты деятельности, а также специфику предприятий.
Также следует предусмотреть процедуры рассмотрения споров и обжалования решений на всех уровнях и этапах реализации ГОЗ. На этапе внедрения комплаенс-контроля потребуются значительные затраты как со стороны предприятия, где это внедрение осуществляется, так и со стороны бюджета Министерства обороны, заинтересованного в предотвращении нарушений в системе ГОЗ. По приблизительным оценкам компаний, использующих механизм комплаенс-контроля, такие затраты могут достигать не менее 30–40 млн рублей в год, а само внедрение по продолжительности — несколько лет.
Внедрение комплаенс–контроля в систему государственных заказов для нужд национальной обороны на предприятиях головных исполнителей ГОЗ должно быть осуществлено на добровольной основе. В любом случае, директивное внедрение комплаенс-контроля не приведет к достижению поставленных целей. Для стимулирования предприятий, внедряющих комплаенс-контроль, на период внедрения целесообразно предусмотреть возможность уменьшения размеров штрафа или его отмену в случае нарушения законодательства.
Прогнозируемые результаты, соответственно и экономический эффект от внедрения комплаенс-контроля в деятельности предприятий-головных исполнителей ГОЗ можно оценить на основе статистических данных опыта стран Евросоюза, успешно применяющих механизм комплаенс-контроля и достигнувших положительных результатов в профилактике нарушений законодательства в системе военных закупок (табл. 1).
Таким образом, использование в качестве инструмента комплаенс-конт-роля в системе государственных закупок для нужд национальной обороны позволит снизить риски нарушения головными исполнителями требований нормативно-правовой базы ГОЗ, обеспечит профилактику и предупреждение таких нарушений, будет способствовать снижение уровня угроз национальной безопасности государства, вследствие устранения срывов выполнения ГОЗ.
Авторы:
Галина Чернышева, кандидат экономических наук, доцент, Военный учебно-научный центр Военно-воздушных сил ？Военно-воздушная академия имени профессора Н.？Е.？Жуковского и Ю.？А.？Гагарина？ (г. Воронеж)
Алексей Потудинский, кандидат технических наук, майор, Военный учебно-научный центр Военно-воздушных сил ？Военно-воздушная академия имени профессора Н.？Е.？Жуковского и Ю.？А.？Гагарина？ (г. Воронеж)
Александр Дуров, курсант, Военный учебно-научный центр Военно-воздушных сил ？Военно-воздушная академия имени профессора Н.？Е.？Жуковского и Ю.？А.？Гагарина？ (г. Воронеж)