Середина календарного срока первого председательства Польши в Европейском союзе (члены ЕС занимают эту позицию на ротационной основе) пришлась на начало октября. Тем не менее, если принять во внимание брюссельский ритм работы (август считается месяцем отпусков), степень эффективности действий Варшавы на этом посту определится в ближайшие несколько недель.
Хотя польскому правительству было хорошо известно, что полномочия председателя по Лиссабонскому договору были урезаны, оно отнеслось к новым задачам всерьез. Помня, что в свое время занимавшие председательское кресло Чехия и Венгрия подвергались критике из-за их внутренних проблем, Варшава хотела доказать порой слишком скорым на руку скептикам из ？старой Европы？, что государство ？новой Европы？ способно справиться с этими обязанностями безупречно.
В результате правительство Польши задействовало серьезные финансовые ресурсы: ее бюджет на председательские нужды оказался больше, чем у Германии и Швеции. В постоянное представительство страны в Брюсселе был направлен гигантский десант госслужащих, а для обучения польских официальных представителей и дипломатов налаживанию контактов со СМИ была нанята солидная пиар-фирма.
Польский премьер: ？Ответ на кризис — “больше Европы”, углубление европейской интеграции？
В качестве приоритетов на председательском посту Варшава выбрала вопросы, связанные с экономическим ростом, расширением сотрудничества Евросоюза с соседними странами и повышением уровня стабильности и безопасности для граждан ЕС, включая и военный аспект безопасности.
Помимо этих конкретных задач Польша хочет способствовать возрождению веры в ЕС, ？экспортировать？ польский еврооптимизм и евроэнтузиазм. Об этом премьер-министр Дональд Туск заявил, выступая в Европейском парламенте. И это не пустые слова. По данным опроса, проведенного в 2011 г., впечатляющее по сравнению с большинством других стран Евросоюза число поляков (83%) положительно относится к членству своей страны в ЕС.
Однако еще до того, как Польша приступила к исполнению обязанностей председателя, стало ясно, что непредсказуемая и быстро меняющаяся ситуация как внутри ЕС, так и за его пределами внесет коррективы в планы Варшавы. Главным вопросом политической повестки дня в Европе стал разгорающийся кризис еврозоны; возник вопрос, сможет ли Польша, не входящая в эту зону, влиять на антикризисные меры.
Однако члены польского правительства попытались не допустить, чтобы страну оттеснили на обочину европейского политического процесса и возникла ？Европа с двумя скоростями？, — эту угрозу Польша ощущала с момента вступления в Евросоюз в 2004 г. Премьер Дональд Туск направил лидерам стран ЕС специальное письмо с призывом безотлагательно внести изменения в механизм ？инструмента стабильности？, а министр финансов Яцек Ростовский просил коллег немедленно принять необходимые решения относительно антикризисных мер. В своем выступлении в Европейском парламенте, выдержанном в несколько резких тонах, Ростовский предупредил: если не будут срочно предприняты соответствующие действия, не исключен крах еврозоны, а затем и распад ЕС в целом.
Тем не менее самые важные решения о будущем еврозоны принимаются ее участниками, а то и в ходе острых переговоров между Францией и Германией. Польша, как отмечает аналитик из Центра по изучению европейской политики Петр Мацей Качиньский, может играть в этом процессе роль посредника, но не участника, продвигающего свои интересы или решения.
Польша уже может записать себе в копилку важный успех. На заседании Совета по экономическим и финансовым вопросам во Вроцлаве 16 сентября 2011 г. министры финансов стран ЕС одобрили так называемую шестерку законопроектов, связанных с управлением экономикой. Через десять дней этот законодательный пакет был принят Европейским парламентом. Таким образом, реформа, предлагавшаяся Еврокомиссией еще в 2010 г., наконец получила добро.
Ее цель — совершенствование механизма мониторинга макроэкономической политики всех стран-участниц и усиление бюджетной дисциплины членов еврозоны на основе ？Пакта стабильности и роста？. Положения, вызывающие самую неоднозначную реакцию, касаются ужесточения дисциплины для стран еврозоны, включая полуавтоматическое введение санкций против тех, чей бюджетный дефицит превышает потолок в 3%, а государственная задолженность — 60% ВВП. Более того, предусматриваются и превентивные меры, призванные вынудить страны-участницы скорректировать свою макроэкономическую политику.
При посредничестве Польши было выработано компромиссное решение, завершившее длившиеся целый год переговоры между Советом ЕС, возражавшим против автоматического введения санкций, и Европарламентом (в ？союзе？ с Еврокомиссией), проголосовавшим за более жесткие шаги. Ключевым элементом компромисса стал механизм, в рамках которого рекомендации Еврокомиссии относительно санкций вступают в силу, если их не отвергнет большинство участников еврозоны (исключая то государство, против которого их планируется применять).
Таким образом, ？шестерка？, которую польский министр по делам Европы Миколай Довгелевич назвал ？основой для реального управления экономикой в рамках ЕС？, представляет собой самый мощный экономический управленческий инструмент в истории Евросоюза. Тем не менее в нынешней ситуации принятие этого пакета рассматривается лишь как небольшой шаг к решению проблем еврозоны.
Попытки Польши выработать повестку дня переговоров по бюджету ЕС
Другой вопрос экономической программы председательства Польши, который глава группы консультантов премьера Туска Павел Свибода назвал ？европейской классикой？, связан с ее стремлением обеспечить начало переговоров о бюджете Евросоюза на 2014—2020 гг. и укреплении единого европейского рынка.
Хотя переговоры по бюджету вряд ли завершатся даже к концу 2012 г., Польша должна была запустить этот процесс. Первой ее задачей было сделать так, чтобы основой повестки дня дальнейшей дискуссии стали предложения Еврокомиссии, которые Варшава оценивает в целом положительно. Выгодная Польше повестка дня переговоров была одобрена на неофициальной встрече министров по делам Европы стран ЕС в Сопоте в июле 2011 г.
Учитывая кризисную ситуацию в Европе, не приходится сомневаться, что голоса, призывающие к снижению расходов ЕС, финансируемых из бюджетов стран-участниц, будут звучать все громче. В установочном докладе, опубликованном в сентябре в восьми странах (все они вносят в бюджет ЕС больше, чем получают из него субсидий), включая Британию, Францию и Германию, содержалась рекомендация о сокращении расходов, что отражает принимаемые в этих государствах меры жесткой экономии.
Варшава, будучи главным бенефициаром европейской политики сближения, выступает за увеличение бюджета и тем самым вместе с Еврокомиссией и другими странами-реципиентами противостоит упомянутым восьми государствам. Как отмечается в ？Стратегии председательства？, Польша считает, что бюджет должен быть ？инвестиционным инструментом, вносящим существенный вклад в экономический рост в рамках ЕС？. В качестве контраргумента в споре со сторонниками сокращения расходов на национальном уровне Польша поддерживает предложение Еврокомиссии о введении налога на финансовые операции и налога на добавленную стоимость в рамках всего Евросоюза — это должно послужить источником средств для бюджета ЕС. Поскольку эти предложения (особенно о введении упомянутого налога только для стран-членов) встречают довольно сильную оппозицию со стороны Великобритании, возглавляющей ？коалицию за бюджетные сокращения？, данные рекомендации могут быть использованы в качестве инструмента давления на переговорах по бюджету.
Исход этих трудных переговоров предсказать невозможно. Более того, поскольку первое место в повестке дня Евросоюза, несомненно, занимают Греция и кризис еврозоны, они даже не привлекают большого внимания. В результате совещание по бюджету, организованное нынешним председателем ЕС в Брюсселе на прошлой неделе и задумывавшееся как важное мероприятие, к тому же впервые дающее членам национальных парламентов возможность повлиять на ход переговоров, осталось практически незамеченным.
Европейская политика добрососедства: подвижки в сторону расширения сотрудничества с восточными соседями
В сфере внешних сношений Польша последовательно занимает следующую позицию: открытость к расширению сотрудничества с соседними странами не только укрепляет положение ЕС на международной арене и его безопасность, но и выгодна экономически. Таким образом, еще одна задача Польши на посту председателя состоит в том, чтобы всячески подчеркивать: деньги, которые Европа выделяет в рамках такого сотрудничества, — отнюдь не благотворительные пожертвования. Подобный подход можно рассматривать в контексте обеспечения поддержки самого важного с точки зрения Польши мероприятия за весь срок ее председательства — саммита ？Восточного партнерства？ в Варшаве.
Однако Польша — один из основателей и главных сторонников программы ？Восточное партнерство？ — столкнулась с рядом неблагоприятных обстоятельств, снизивших резонанс саммита. Во-первых, ？арабская весна？ сместила неустойчивый баланс во внешней политике ЕС в сторону от европейского добрососедства. Во-вторых, проблемы возникли и в рамках самого ？Партнерства？. В результате саммит затмили такие события, как процесс над Юлией Тимошенко и отказ белорусской делегации принять участие во встрече, и ее в лучшем случае можно расценить как весьма скромный успех.
Пытаясь привлечь внимание к конкретным достижениям, Дональд Туск отметил: ？Мы уточнили нашу концепцию безвизового режима для всех заинтересованных участников “Восточного партнерства”？. Действительно, в Совместной декларации установление безвизового режима фигурирует уже не в качестве ？долгосрочной цели？, а как процесс, зависящий от выполнения прописанных там же критериев: например, заключения соглашений о возврате на родину нелегальных иммигрантов и должной охраны границ. Это, впрочем, следует рассматривать лишь как скромный шаг в рамках непростого процесса, каковым считается реализация программы ？Восточное партнерство？ в целом.
Проблема демократических стандартов проявилась в разногласиях вокруг заявления о ситуации в Белоруссии. В конце концов пять стран — участниц программы отказались его подписать. Учитывая, что правящие режимы Армении и Азербайджана считаются авторитарными или ？гибридными？, а демократический строй на Украине и в Молдавии расценивается как несовершенный, их нежелание осудить белорусского президента Александра Лукашенко действительно можно рассматривать как честное отражение их собственной внутриполитической ситуации.
Украина вообще превращается в головную боль Варшавы. Учитывая, что бывший премьер Тимошенко была осуждена на семь лет в ходе, как многие считают, политически мотивированного судебного процесса, и ей к тому же могут быть предъявлены новые обвинения, ближайший союзник Польши на Востоке, похоже, вновь сходит с ？европейского пути？.
Все это происходило накануне подписания Украиной давно ожидаемого соглашения об ассоциации с ЕС, которое должно было окончательно подтвердить ？европейский выбор？ Киева. Однако Виктор Янукович отверг внешнее давление в связи с итогами процесса (его призывали принять меры к освобождению Тимошенко). Соответственно, его визит в Брюссель был отменен, и на поверхность вновь всплыл вопрос о присоединении Украины к Таможенному союзу России, Белоруссии и Казахстана. На возможность подобного изменения внешнеполитических приоритетов Киева намекают ведущие украинские политики. Сам Янукович в ходе встречи с президентом России Дмитрием Медведевым заявил, что Украина ？...ищет формы сотрудничества с Таможенным союзом. Эта форма будет зависеть от многих составляющих？.
Хотя для Варшавы присоединение Украины к возглавляемому Россией Таможенному союзу — настоящий геополитический кошмар, она не может позволить себе игнорировать вопрос о демократических стандартах. Именно польский министр иностранных дел в начале 2011 г. предложил создать специальный фонд для поддержки демократизации в соседних странах и стал первым крупным европейским политиком, прилетевшим в Бенгази для встречи с руководством ливийских повстанцев.
Европейский фонд в поддержку демократии, учреждение которого поначалу подвергалось критике как дублирование уже существующих институтов, постепенно заслужил одобрение Еврокомиссии и верховного представителя ЕС по внешней политике. В сентябре Кэтрин Эштон согласилась с предложениями Польши о создании фонда на основе международной конвенции, которую могли бы подписать участники ЕС и Еврокомиссия. В настоящее время идет детальная проработка предложений. Если ее удастся завершить к концу декабря, Польша сможет похвастаться еще одним успехом.
Повестка дня нынешнего председателя Евросоюза в плане открытости включает также процесс вступления в ЕС Хорватии и Сербии. С Хорватией договор о вступлении должен быть подписан в декабре. Польша настаивает, чтобы церемония прошла на ее территории — это соответствует тому имиджу, который Варшава стремится себе создать.
В ходе визита в Белград в апреле 2011 г. премьер Туск заявил, что предоставление Сербии статуса страны-кандидата является одной из главных целей Польши на посту председателя ЕС. Однако ситуация с Сербией куда сложнее, чем с Хорватией. Хотя Еврокомиссия рекомендует присвоить Белграду статус кандидата, она увязала это с переговорами между Сербией и Косово. И если учесть, что в последнее время между этими двумя государствами существует напряженность, будущее процесса вступления Сербии остается неясным.
Неясные итоги трудного председательства
Несмотря на то что срок председательства Польши еще не завершился, кое-какие общие выводы сделать уже можно. Во-первых, кризис еврозоны не только сорвал планы Варшавы, но и создал реальную угрозу возникновения ？двух скоростей？ в рамках ЕС. Таким образом, Польше, вместо того чтобы задавать тон в еэсовском политическом процессе, приходится думать о том, как закрепить за собой позицию в составе ？ядра？ европейской интеграции. Более того, другие события затмили и сам факт председательства Варшавы.
Тем не менее реализация намеченной программы — это одно, а обеспечение и сглаживание переговорных процессов — другое. Последнее не попадает в заголовки новостей, но высоко ценится европейскими политиками и брюссельскими чиновниками, создавая стране имидж полезного участника ЕС. Пока Польше удалось довести до конца переговоры о реформаторской ？шестерке？ законов и продвинуть вперед работу по совершенствованию европейской патентной системы — все эти вопросы возникли еще при предыдущих председателях, — но она не смогла обеспечить заключение соглашения о включении в Шенгенскую зону Болгарии и Румынии.
Следует также отметить, что сотрудничество между Радеком Сикорским и Кэтрин Эштон развивается успешно. Польский министр иностранных дел несколько раз действовал от имени верховного представителя, что не только способствовало выполнению программы председательства и облегчало работу Эштон, но и может послужить образцом для выработки модели сотрудничества стран постлиссабонского ЕС в сфере внешней политики.
Еще одной характерной чертой председательства Польши стало укрепление и без того прочного альянса между Варшавой и Еврокомиссией в ходе переговоров по бюджету и реформе в рамках ？шестерки？. Их объединяет общая цель — усилить наднациональные аспекты деятельности ЕС и тем самым во многом создать противовес франко-германскому тандему, представляющему тенденцию к возвращению части полномочий Брюсселя странам-участницам.
Впрочем, общее впечатление от председательства Польши, хотя это может показаться несправедливым, очень во многом будет зависеть от успешного обуздания кризиса евро. Результаты реализации нового плана для еврозоны, который сейчас обсуждается, могут принести ее имиджу незаслуженную пользу или вред. Если решение, выработанное странами еврозоны, окажется эффективным, председательство Варшавы будет ассоциироваться с преодолением кризиса и углублением европейской интеграции. В противном же случае его итоги вообще мало кого заинтересуют.
Анджей Турковский — приглашенный исследователь в Московском Центре Карнеги.