3576

       ？ 21.07.2015, Кулакова В.К.

       21 июля 2015 г. исполняется пять лет со дня подписания Бараком Обамой Закона Додда-Фрэнка о реформе финансового сектора и защите потребителя (Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act). Сторонники называют закон историческим. Подписание его, несмотря на развернувшуюся общественно-политическую борьбу и сопротивление лоббистов от финансовой индустрии, стало одной из двух значительных побед администрации Обамы, наряду с законом о реформе системы здравоохранения. Сопротивление финансовой реформе продолжается: за пять лет в Конгресс США было внесено в общей сложности 139 законопроектов, требующих полностью или частично отменить Закон, либо предлагающих внести в него какие-либо поправки.

       Сразу же после подписания Закона Додда-Фрэнка в 2010 г. американские ведомства финансового регулирования начали работать над составлением, принятием, а затем введением в действие подзаконных актов по конкретным направлением реформы. Достаточно быстро стало ясно, что регуляторы не укладываются в сроки, поставленные Законом. В 2014 г. произошел определенный прорыв в имплементации, однако в конце года случился резкий откат, когда администрации Б.Обамы пришлось пойти на уступки противникам реформы. На 15 июля 2015 г. из 390 подзаконных актов, которые должны быть разработаны в соответствии с Законом Додда-Фрэнка, принято 63,3 %, предложено в виде проектов 15,4 %, а 21,3 % пока еще не разработаны.

       Половина десятилетия, потраченная на реализацию положений закона, привела к результатам, очень по-разному оцениваемым экспертами. Значительное улучшение макроэкономической ситуации в США часто используется сторонниками финансовой реформы в качестве доказательства успешности своего начинания. Действительно, по данным министерства труда США в июне 2015 г. безработица составила всего 5,3 %. Экономика страны на подъеме: в 2014 году наблюдался рост ВВП в трех кварталах, в том числе, на 2,2 % в IV квартале, на 5,0 % в III квартале, на 3,2 % во II квартале. Снижение экономического роста на 0,2 % в I квартале 2015 г. и на 2,1 % в I первом квартале 2014 г. ФРС связывает с действием временных факторов.

       По мнению министра финансов США Джейкоба Лью, выступившего в Институте Брукингса на мероприятии, посвященном пятилетию подписания Закона Додда-Фрэнка, финансовая реформа в США определенно работает, а финансовая система страны стала устойчивее. Лайел Брейнард (Совет управляющих ФРС), приглашенная в Центр двухпартийной политики, также назвала главным достижением реформы то, что финансовая система США стала намного более устойчивой, чем была в преддверии кризиса. Однако существует и прямо противоположная точка зрения. Джон Эллис (Джеб) Буш, кандидат в президенты от республиканцев, выступая в июне 2015 г. в Берлине, заявил, что Закон Додда-Фрэнка и ужесточение требований к капиталу крупных банков привели к дальнейшей концентрации в финансовой системе США и усилению системных рисков.

       По мнению уже упоминавшейся Лайел Брейнард, решение проблемы компаний ？слишком больших, чтобы обанкротиться？ (too big to fail), стало самым значительным достижением Закона Додда-Фрэнка. Важным элементом этого направления реформы стала идея наложить на самые крупные, системно значимые транснациональные компании более высокие, по сравнению со средним и мелким бизнесом, требования к капиталу, ликвидности и левериджу. Банковские компании автоматически признаются системными, если их активы составляют 50 и более млрд. долл. Серией подзаконных актов в США уже введены эти усиленные пруденциальные стандарты для системно значимых банковских компаний.

       Крупнейшие небанковские компании (страховые, инвестиционные, хедж-фонды) также будут подвергаться более высоким требованиям к капиталу, однако их должен признать системными Совет по надзору за финансовой стабильностью, созданный Законом Додда-Фрэнка. Совет уже назвал четыре системообразующие небанковские компании, которые к тому же переходят под регулирование ФРС. Целых пять лет ФРС работало над требованиями для этой группы компаний, и только 20 июля 2015 г. был выпущен первый подзаконный акт об усиленных пруденциальных стандартах всего для одной из этих компаний - General Electric Capital Corporation.

       Банковское регулирование стало одной из наиболее результативных сфер финансовой реформы. Для банковских холдинговых компаний с активами 50 и более млрд. долл. уже проводятся введенные по Закону Додда-Фрэнка ежегодные стресс-тесты, и одновременно банки предоставляют в ФРС планы распределения капитала (capital planning plans). Регуляторы считают, что именно благодаря этому суммарный коэффициент обыкновенного капитала 1-го уровня всех тестируемых компаний вырос более чем вдвое: в первом квартале 2009 г. он составлял 5,5 %, а в четвертом квартале 2015 г. - уже 12,5 % (данный коэффициент отражает отношение высококачественного капитала к взвешенным по уровню риска активам). ФРС регулярно отклоняет часть планов распределения капитала: так, в 2015 г. 3 компании из 31 были вынуждены их дорабатывать. Это призвано способствовать повышению доверия инвесторов к банковской системе.

       В декабре 2013 г. после длительной борьбы принят окончательный вариант правила Волкера, снижающего возможности банков спекулировать средствами, застрахованными Федеральной корпорацией страхования депозитов. Ликвидационный механизм для крупнейших финансовых компаний, предложенный реформаторами, уже разработан в виде подзаконных актов. Однако на практике он еще не апробирован, и пока сложно судить о его эффективности.

       Законом Додда-Фрэнка в США вводится защита потребителей финансовых услуг на федеральном уровне. Было создано новое ведомство - Бюро по защите потребителей финансовых услуг (Consumer Financial Protection Bureau), полномочия которого ограничены рынками потребительского и ипотечного кредитования и не включают процесс инвестиций или страховую отрасль. За все время своей работы Бюро вернуло 5,3 млрд. долл. 15 миллионам американских потребителей.

       Важным направлением финансовой реформы является распространение государственного регулирования и надзора на такой сегмент финансового рынка, как торговля внебиржевыми деривативами (свопами). Закон Додда-Фрэнка переводит торговлю свопами на биржи или электронные торговые площадки, устанавливает требования обязательного клиринга и передачи информации о сделках в репозитарии, а для сделок, не проходящих клиринг, предусмотрено введение требований к капиталу и к достаточности маржи (залога). Комиссией по торговле товарными фьючерсами уже принято 85 % необходимых подзаконных актов, в то время как Комиссия по ценным бумагам и биржам приняла меньше – только 64 %. Новая инфраструктура торговли свопами в настоящее время находится на этапе формирования.

       Улучшение экономической ситуации снимает ощущение срочности имплементации финансовой реформы. Кроме того, важное препятствие на пути финансовой реформы возникло из-за политических трудностей администрации Обамы. Столкнувшись с вызовом очередного закрытия правительственных учреждений, Обама был вынужден пойти на уступки республиканцам и подписать 16 декабря 2014 г. закон о бюджете (Consolidated and Further Continuing Appropriations Act), который вносит поправку в Закон Додда-Фрэнка, значительно урезающую ？правило вытеснения деривативов？. Это так называемый ？райдер？, спрятанный в текст зонтичного законопроекта пункт, имеющий мало отношения к основному содержанию билля. Вторым важным отступлением от интересов финансовой реформы стала отсрочка вступления в силу части правила Волкера: 18 декабря 2014 г. ФРС на год отложила введение в действие запрета на банковские инвестиции в хедж-фонды.

       В стартовавшей в 2015 г. президентской гонке вопрос о финансовой реформе возник с новой остротой. Мало кто ожидал от Хилари Клинтон заявления, что Америке следует пойти дальше того, что обозначено в Законе Додда-Фрэнка. В своей программной экономической речи в Нью-Йорке она выразила мнение, что проблема мегабанков так и не решена, и дала обещание, что, став президентом, будет продолжать финансовую реформу.